3 規劃管理行政體係
城市規劃行政體係的特征主要可以通過對政府間關係、部門職責劃分、決策程序與公眾參與、檢查、救濟與協議機製等方麵的分析進行把握。
美國規劃行政體係的特點，首先是在地方自治的前提下，城市政府在規劃決策和執行方麵擁有較大的自主權，中央政府、州政府對於城市規劃事務的幹預和指導極為有限，主要通過資金扶持或金融稅收等方式進行間接、靈活的引導。第二是在地方層麵，立法部門、行政部門、司法部門三權分立，職責明確，形成了相互監督製約的關係。從職責分工來看，地方議會具有製定法律法規以及開發控製的原則性決定等立法權，規劃委員會①及規劃局等規劃行政部門通過規劃審查對開發活動進行控製和引導，各級地方法院依據司法程序主要對規劃管理中公私雙方行為的合法性②進行審查。從主體間關係來看，規劃委員會的獨立運行機製和最終決策權最大程度的避免了政治對規劃決策的影響，但獲得議會半數以上支持的條件下也可推翻規劃委員會的決定，而且規劃委員會的最終決策仍受到地方議會預算決策的製約（Norman，John，1995：79-81）。另一方麵，通過法律內容和規劃指標的規範化，減少概念性標準和原則的設定，使得規劃管理過程中行政部門的裁量權受到明確的約束。第三，通過法律的參與權利保障和製度化的決策參與程序設計，以規劃公示、聽證會、市民投票表決等多樣化的公眾參與形式，使得城市規劃行政部門擁有的有限裁量權受到嚴密監督。在對規劃決定和相關行政行為有異議的情況下，主要是通過以行政委員會和議會為平台的行政救濟製度來對異議和申訴進行調解和裁決。
在英國，一方麵城市政府在規劃行政方麵擁有較大的自主權，但中央主管部門也通過製定法律法規、政策、執行標準等形式對城市規劃行政進行強力幹預、直接指導和嚴密監督。在城市層麵，議會在規劃決策和實施管理中都發揮著極為重要的作用，規劃管理的主要決策都由議會作出，行政部門以為議會服務的形式開展行政活動。但規劃行政部門在實施管理過程中擁有較大的自由裁量權，可以根據地方特點和實際條件決定規劃控製的具體標準和形式，這一點與美國差別較大。同時，通過行政體係內部較完善的監察監督製度，規劃行政部門也受到自上而下的嚴密監督，這也是其另一大特點，以監察廳和巡視員製度為中心的監督製度和以主管大臣審查為中心的行政救濟製度在規劃行政的實施中發揮著極大的作用；而司法審查卻因為其重視私權的立場，在規劃行政中的作用受到了一定的限製（Prestwich and Taylor，1990：162-165）。在規劃決策程序設計中，方案協商、規劃公示、公開審查作為公眾參與的三大重要環節，不僅使公眾能夠充分的參與到規劃編製的各個階段，同時也發揮了在規劃決策之前最大限度解決爭議的協議協商機製的作用。
4 規劃技術體係
城市規劃技術體係的特點主要體現在框架結構特點、規劃的法律效力、規劃靈活性和規劃的功能定位等方麵。
美國自1920年代後期，聯邦政府分別製定了標準城市規劃授權法和標準區劃授權法，總體規劃和區劃作為城市規劃體係的重要內容得到了正式的承認。總體規劃的功能主要有協調各種公共項目，作為各種規劃管理手段的依據，明確未來土地利用的藍圖，對於各種土地開發活動和土地市場行為進行引導。總體規劃的內容往往包括土地利用、交通設施、各種公共設施及公共開放空間的規劃方案以及人力資源開發、經濟發展、曆史城市保護等，主要以概念性的政策說明為主。區劃的功能主要是作為實施總體規劃有效的、但非唯一的手段，內容主要包括土地使用類型、開發強度和周邊影響限製等三個方麵。因法律體係的影響，美國的規劃體係具有層次結構單一、但功能內容明確的特點。從規劃製度的層次結構來看，不僅缺乏區域性的宏觀規劃，而且總體規劃的製定在很多城市也未普及，已完成的總體規劃對城市開發的引導作用仍十分有限，真正發揮規劃控製、引導作用的主要是區劃製（Zoning），因此區劃製在開發控製中的實用性功能十分明確。由於美國區劃的內容、形式和標準完全由地方議會決定，可根據當地的情況製定相應的控製種類、控製標準、用途控製和體量控製的對應關係等。區劃的內容、尤其是指標體係和控製標準的規定十分詳細，通過體係化、規範化、標準化的規劃指標係統，來完成對開發活動的控製和引導，保證政策目標的有效實施，是美國區劃製的主要特點（Cullingworth，Barry J.，1993：28-30）。這一特點也同時反映出美國城市規劃管理製度設計的一大原則，即通過規範、係統的管理工具的運用，限製行政人員的自由裁量權，以避免行政執行中的隨意性，防止權力的濫用。
英國規劃體係的結構層次主要包括了宏觀的結構性規劃（structural plan）和地區性規劃（local plan）這兩個層次，分別與郡—地區的規劃行政體製相對應。從功能劃分來看，結構性規劃的作用在於明確相對宏觀的區域範圍內城市開發和土地利用的基本政策和開發控製的方針，為地區性規劃提供依據和框架，而地區性規劃則更多地著眼於為本地區內的開發提供土地利用規劃等政策性指導。規劃指標主要包括位置，用途與密度三大基本要素，以及地區所需公共設施的種類及水平指標、建築形態設計、特殊地區的高度控製指標等，但這些規劃指標並不是強製性指標，而是作為規劃審查中規劃人員與開發商交涉時的起點，在製定時已經留有餘地，也允許在實際執行中有所變動。此外，規劃人員與開發商協商時，為爭取更多的社會公益也會提出的一些非統一性的機動性規劃要求作為附加條件，如公共開放空間、交通類設施、福利性設施等（Thornley，1991：156-158）。與美國的區劃相比，從內容、形式來看，英國城市規劃的政策性特點十分突出，而並不強調規劃指標的應用性和可操作性，在規劃指標的體係化和標準化方麵並沒有規範係統的要求，但這一特點正是以具有較高自由裁量權的規劃行政體製為核心而運行的。可以說，以規劃行政的自由裁量權為基礎，來推進城市政策和城市規劃的靈活、有效的實施，正是英國城市規劃管理製度的核心特征之一。
5 規劃管理實施機製
城市規劃實施機製的核心是以各類城市規劃為主要依據對開發項目進行規劃審查的開發許可製度，其中主要包含了對於行政部門自由裁量權和開發利益公共還原等問題的探討。
美國城市規劃的實施主要通過以區劃製為依據的開發許可製，以達到對各類開發活動的控製和引導。由於區劃中控製指標的規範性、係統性和規劃內容的明確性，開發審查實質上更類似於執行與審核，反映出製約行政部門裁量權、以免權力濫用、保護個人權利的基本製度導向。但是1970年代之後，隨著限製城市無序發展的呼聲日益高漲和城市成長管理政策的興起，出於解決規劃實施的資金問題以及市中心與郊區之間的社會經濟矛盾等現實需要，通過收取開發費和捆綁式開發等多樣化手段，實現項目內或項目間、區域間的開發利益轉移，使得開發主體在享受由政府基礎設施投入而帶來的土地開發利益的同時對社會有所回報，開發利益的公共還原成為規劃實施中重要的政策目標之一。在這一背景下，地方規劃行政部門在開發審查中通過靈活運用開發協定（development agreement）、特例許可（variance）、任意審查（discretionary review）等方式③，對控製標準和控製內容進行適當的調整，提高了規劃實施的靈活性和針對性，也使得規劃行政部門的自由裁量權得到了實質性的擴大（Robert & Danforth，1994：170-173）。
英國開發許可製的核心特征是以規劃行政的自由裁量權為基礎，來推進城市規劃靈活有效的實施，與美國明顯不同。在規劃行政人員較高的專業素質和社會責任感、嚴格的行政監督和行政救濟製度、完善的法律法規體係基礎之上，規劃行政部門自由裁量權的發揮，使規劃目標的實施更適應於地方的實際情況和現實條件，避免管理的僵硬和教條，也有效避免了權力的不當使用和官僚體係對政策實施的過度控製。作為開發控製的另一個目標，開發利益公共還原的理念很早就已經出現在英國的規劃政策和法律中，從早期1950年代建立在開發權國有化理念之上的土地征收製度，以及其後逐步建立的相關稅收製度，這一理念的實踐操作手段有過較多的變化。近年來這一目標的實現則越來越傾向於通過規劃增益製度（Planning Gain）④，在開發審查中增加機動性規劃要求等附加條件，從而實現規劃外部效益的社會化和公共還原（Atkinson & Moon，1994：56-57）。
英美的實踐結果表明，在城市發展環境日益複雜多元化的背景下，為提高政策實施和管理的靈活性和有效性，適當擴大自由裁量權已成為普遍的趨勢。作為規劃實施的主要目標之一，開發利益的公共還原也需要通過規劃行政部門對裁量權的運用才更易於在項目中得以靈活實現。但是，隨著規劃管理中自由裁量權的擴大，對於其合理合法性的爭議和對其經濟社會影響的社會公眾質疑也在增加。某些規劃行政行為跨出了現有權力約束框架之外，規避了法律和公開行政程序等的製約和監督，從而使得行政行為的公平性、公開性受到嚴重質疑；過度管製還可能造成開發成本過高，進而影響城市經濟社會的有序發展。因此，在適當放寬行政自由裁量權的同時，如何進一步合理規範這類行政行為也成為製度建設的新課題。
6 經驗與啟示
美英兩國城市規劃管理模式的主要特點，可以概括為以下幾點。
美國的特點主要是在地方自治的基礎上地方主導型的規劃管理，通過三權分立的監督體製、實用規範的法律體係和可操作性較強的規劃，對地方規劃行政的自由裁量權進行嚴格製約，規劃管理的實用性強，規劃實施主要建立在以區劃為依據的開發許可基礎上，以司法為主的行政監督和救濟機製較為完善。英國的特點主要是在地方自治基礎上的平衡型的規劃管理，中央政府在基本製度建設和政策導向方麵對於地方政府具有較強的直接影響力，但也在具體的規劃行政方麵為地方政府留出了極大的自由裁量的空間；規劃管理的政策性較強，在以規劃實施為目的的開發許可中，行政體係內行政監督和救濟機製較為完善。