美古關係破冰的時機與成本
世界態勢
作者：李崢
經曆中期選舉慘敗後，奧巴馬並未灰心喪氣，反而在內政、外交上更為大膽主動。2014年12月17日，美國古巴雙方宣布啟動關係正常化進程，讓全世界的外交觀察家們驚詫不已。外界開始猜測美古關係破冰是否為一個重要信號，標誌著美國正運籌與傳統敵對國家改善關係。奧巴馬在其第二任期時打出古巴牌，確實是恰逢其時，但這也可能阻礙其獲得更多外交遺產。
美古關係破冰是奧巴馬在中期選舉後一係列內外組合拳的其中一環，其根本目的是扭轉執政不力形象，鑄造政治遺產。美國媒體認為，中期選舉是對奧巴馬執政的一次“反向民調”，其結果充分顯示美國民眾並不買賬“消極、謹慎”的“奧巴馬主義”。不過，中期選舉大敗也讓奧巴馬丟掉了心理包袱，增強了他在任期最後兩年留下曆史印記的決心。美國媒體認為，推動美古關係破冰不僅是一項外交成就，也將在內政領域為奧巴馬加分。一方麵，美古關係破冰將幫助奧巴馬贏得更多民意支持。另一方麵，美古關係破冰也分散了共和黨的注意力，幫助奧巴馬奪取了府會鬥爭的主動權。
奧巴馬在古巴問題上的一手牌打得漂亮。但在當前美國政治氛圍下，一手好牌或一次漂亮的轟動演出並不一定能夠成為一項眾人稱道的政治遺產。擊斃本·拉登事件就是先例，奧巴馬雖然在這次外交突襲中獲得完勝，“伊斯蘭國”暗自做大卻打消了美國民眾對奧巴馬反恐效果的好感。美古關係雖然破冰，但其前景發展可能並不像奧巴馬本人估計的那樣樂觀，而且奧巴馬很可能將在這一並不關鍵的問題上花費大量政治成本。
首先，美古關係仍然存在很大不確定性，關係正常化很難速成。一方麵，美國國內對古巴的製裁法案是兩國關係正常化的最大障礙，廢除這些歧視性法案是古巴尋求與美國改善關係的主要訴求。然而，在共和黨控製國會兩院的情況下，民主黨和奧巴馬既無能力使廢除相關法案提上議事日程，也幾乎無法使其在國會通過。為保證兩國關係正常化的進程延續，奧巴馬可能被迫將采用行政命令的強製手段來放寬對古巴經濟製裁。而這將在國會引發激烈反彈，國會可能會提出新的製裁法案加以反製。另一方麵，美國希望改變古巴政權“成色”的根本目標沒有發生根本變化，美國政府在其聲明中也強調是通過接觸“促進古巴政治開放”。古巴領導層也將此看在眼裏，記在心上，一旦兩國接觸增加，古巴對美國的防範和猜疑反而會不斷增加。
其次，美古關係進展將牽扯美國的外交重心，使美國外交決策部門陷入更嚴重的“超負荷”狀態。從美國媒體透露的兩國秘密接觸過程看，奧巴馬的國家安全團隊仍然是兩國秘密談判的主力軍，國務院等外交執行部門介入較少。副國安顧問本傑明·羅斯親自領銜這一任務。過去兩年內，羅斯與古巴方麵的代表先後在海外進行了不少於九次秘密接觸，每次都耗時數日。奧巴馬政府前任國防部長帕內塔和蓋茨在其自傳中表示，奧巴馬的安全決策過於依賴國安會工作人員和“顧問小圈子”。上述部門不斷擴權，甚至還從國務院、國防部中搶來一些實際操作的事務，早已不堪重負。在烏克蘭危機仍在持續、美國“亞太再平衡”戰略進入攻堅期、打擊“伊斯蘭國”軍事行動擴大、即將從阿富汗撤軍的關鍵期，很難想象國安會還想給自己增加工作量。“超負荷”運轉的美國外交與安全決策很可能出現疏漏，進而加深民眾對奧巴馬缺乏應變能力的負麵觀感。
最後，奧巴馬恐難繼續使用秘密外交這一奇謀。美國媒體指出，奧巴馬近些年來的外交成就多源於秘密外交渠道，如伊核談判恢複、與中國簽訂減排協議和此次美古破冰，甚至“跨太平洋夥伴關係協定”也是通過秘密渠道進行磋商。這些成果有共同之處，一是符合美國長遠國家利益；二是在美國國內爭議較大，傷及部分人的利益或者有違其政治信念。如果這些外交行動公開進行，勢必會因美國國內輿論無法推進，甚至引發對象國的民意反彈。然而，秘密外交並不是萬能的。一來美國媒體高度發達且無所顧忌，其敏銳度和手段甚至不亞於一些專業情報機構。此次美古破冰後，美國媒體已初步總結出美國開展秘密外交的套路，使奧巴馬團隊繼續“蒙蔽”媒體推行秘密外交的難度顯著增加。二來秘密外交並不是美國外交理念的“主旋律”。美國立國時就將歐洲的“密室政治”作為負麵典型，威爾遜總統在全球率先提出廢除秘密外交。自從媒體曝出奧巴馬通過秘密渠道與伊朗接觸後，國會對於秘密外交的批評就不斷增加。三來秘密外交取得的成果需要更長時間才能被美國社會接受。由於秘密外交缺少國會參與，其結果並不具有充分的“合法性”和民意基礎。國會審查相關行動時會更加謹慎，甚至可能要求美國政府推倒重來。
（作者為中國現代國際關係研究院美國研究所助理研究員）