地方政府債務規模有多大
專欄
作者：梁紅
財政部部長樓繼偉3月27日在博鼇論壇上提出，1萬億元政府債務置換之後可能有更多的債務置換，引起市場很大關注。我們判斷，地方政府債務問題的解決方案將逐步明確，但其前提需要對地方債的存量和到期量有個相對準確的估計。
樓繼偉在博鼇論壇發言同時指出，中國的債務率（整體債務占GDP比重）不超過40% ，由此推算2014年底全國債務規模不超過25.4萬億元，扣除9.6萬億元中央債務後，餘下15.8萬億元可以作為地方政府債務規模上限。
根據2013年政府債務審計結果，2013年6月底地方政府負有償還責任的債務10.9萬億元，負有擔保責任的債務2.7萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.3萬億元。其中，2007年以來後兩類債務最終由財政資金償還的比例最高為19.13%和14.64%，如果按照這兩個比例將後兩類債務折算為政府債務，截至2013年6月底，地方政府債務大約12萬億元。
參考融資總量、城投債發行企業債務增速和地方政府債券發行情況，我們預計2014年底地方政府債務達到15萬億元左右，其中地方政府負有償還責任的債務為13.6萬億元，其他兩類債務為0.6萬億元和0.8萬億元。
根據2013年6月審計結果，地方政府負有償還責任的債務將有1.9萬億元在2015年到期，如果將地方政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務分別按19.13%和14.64%的比例折算成地方政府債務，2015年將有2萬億元地方政府債務到期。但是這個數字沒有考慮逾期債務和新增債務到期兩方麵因素。
根據上一次審計結果，2013年6月底政府負有償還責任債務中有1.1萬億元逾期債務，逾期債務計入當年即2013年應償債務。如果2014年底仍有逾期債務，應當計入2015年應償債務。由於債務總量擴大，逾期債務可能相應增長，但也有可能因為加強債務規範管理而有所改善。在沒有更多信息的情況下，我們假定這部分逾期債務規模不變，仍然為1.1萬億元。
根據國家審計署數據，2013年下半年和2014年應償債務6.3萬億元，如果扣除我們假定仍然逾期的1.1萬億元債務，實際到期5.2萬億元，再加上我們估算的3萬億元淨增量，由此推算過去一年半地方政府債務新發行8.2萬億元。假設其中有10%在2015年到期，那將是8000億元左右 。
因此，考慮逾期債務和新發行債務中將要到期的部分，2015年全部應償還債務大約4萬億元。首先，4萬億元到期債務包含2015年即將到期1714億元地方政府債券。其次，逾期債務中大部分是應付未付款項以及其他單位和個人借款，2013年6月這部分逾期債務約占全部逾期債務的82%。這部分逾期債務涉及到更多的曆史遺留問題，可能會繼續逾期下去。
因此，如果扣除地方政府債券和逾期債務中的應付未付款項以及其他單位和個人借款，地方政府2015年仍然需要處置2.9萬億元的到期債務。已出台的1萬億元債務置換方案無法覆蓋上述到期債務，需要采取更多的措施。
長遠看，地方政府債務問題的根源是地方政府收入無法滿足支出需要，從根本上化解地方政府債務風險依賴中長期改革措施。例如財稅體製改革和國有企業改革，同時引入私人資本，讓市場發揮更大作用。
央行會不會參與地方政府的債務處置？我們判斷，貨幣政策有較大空間配合財政參與地方政府債務的處置。由於處置地方政府債務涉及到金融體係的穩定，不應單靠財政手段。如果地方債券的大量發行造成流動性緊張並推升市場利率水平，央行有足夠的政策空間放鬆貨幣政策、釋放流動性，包括降準、向金融機構再貸款或者在二級市場上購買地方債券。