國家治理視域下領導者法治思維能力的提升路徑
法學研究
作者：梁太波
摘 要：建設法治中國是推動國家治理體係和治理能力現代化的重要舉措，要把法治作為治理體係和治理能力的核心來抓。“運用法治思維和法治方式的能力”是迄今為止國家治理視域下，對具體從事治理活動的領導者基本素質的高度概括和要求。治理能力的關鍵是人的素質，特別是領導者素質。必須大力提升領導者的法治思維能力，以法治思維能力的提升助推國家治理能力的飛躍。提升法治思維能力的主要路徑包括：一是以履行做全社會學法守法用法表率的法定義務為動力，強化提升法治思維能力重要性的認識；二是以完善學法用法守法的製度建設為契機，加強法治思維的培訓和教育力度；三是以推進法治文化建設、創建法治環境為目標，形成提升法治思維能力的製度保障和社會氛圍。
關鍵詞：國家治理；法治中國；領導者；思維能力；提升路徑
中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）05-0122-05
習近平總書記指出：“推進國家治理體係和治理能力現代化，就是要主動適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體製機製、法律法規，又不斷構建新的體製機製、法律法規，使各方麵製度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理製度化、規範化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按製度辦事、依法辦事意識，善於運用製度和法律治理國家，把各方麵製度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。”這一論述深刻解釋了推進國家治理體係和治理能力現代化與法治的關係。“運用法治思維和法治方式的能力”，是迄今為止國家治理視域下對具體從事治理活動的領導者基本素質的高度概括和要求。法治思維是一種觀念，觀念的改變必然是一場深刻的思想革命。必須大力提升領導者的法治思維能力，以助推國家治理能力的飛躍。本文就領導者提升法治思維對提高治國理政能力的重要性及如何提升領導者法治思維能力的路徑問題進行探討。
一、以法治思維和法治方式提升執政者的治理能力是時代的要求
十八屆三中全會強調要推進國家治理體係和治理能力的現代化，說明我們現行的治理體係和治理能力尚存許多不足，不能滿足人民日益增長的政治經濟等需求。如果不采取突破性的改革舉措來解決國家治理中存在的緊迫問題，深化改革的任務就很難完成，兩個基本建成的目標就會落空。法治作為治國理政的基本方式，具有可預期性、可操作性、可救濟性等優勢，法治是國家治理體係和治理能力現代化的必要條件和重要特征。國家治理體係和治理能力的現代化必然要表現為法治現代化，表現為法治作為治國理政的基本方式。十八屆三中全會的《決定》已將“推進法治中國建設”作為全麵深化改革的重大問題之一進行部署，意味著法治是改革內在的內容，而不隻是外在的保障；法治本身就處於時代主題的中心，而不是被忽略的邊緣；法治是開展各項工作的軌道，而不是可以隨意突破的條條框框，這就從根本上樹立起法治的極大權威，從根本上改變人們對法治與改革發展穩定關係的傳統認識[1]。建設法治中國是推動國家治理體係和治理能力現代化的重要舉措，推進法治中國建設，就要把法治作為治理體係和治理能力的核心來抓。
1. 從邏輯上看，法治思維和法治方式是法治能力的基本內容。法治思維，顧名思義就是根據法律規則來進行思維，是指執政者在法律意識的基礎上，運用法律規範、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程[2]。從思維邏輯上看，法治思維就是按照法治的邏輯來觀察、分析和解決社會問題的思維方式。法律意識是法治思維的核心要素，法治思維基於法律意識而產生，如果沒有法律意識的正確引導，執政者不可能形成正確的法治思維。如果執政者在執法過程中，不懂得法律的規範，不理解法律的精神，或者是缺乏法律人的邏輯，其很難形成正確的法治思維。形成正確的法治思維必須要具備良好的法律素養、倚賴於科學分析、全麵判斷和推理。法治思維強調尊重法律權威、遵循法治原則、體現法律理性；法治方式強調按照法律規則協調利益關係、解決衝突糾紛，遵循法治規律行使權力、治理社會；運用法治思維和法治方式治理國家和社會，有利於全社會形成理性共識，實現國家長治久安和社會和諧穩定。隻有以法治思維和法治方式進行國家治理、政府治理、社會治理，以法治能力提升治理能力，方能在轉型時期凝聚改革共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現自身利益最大化。
2. 提升法治思維和法治方式能力是時代要求。依法治國主要是依法治權、依法治官，使公權力受到法律的規範和製約，把權力關進製度的籠子裏，以確保公民和法人、其他組織的合法權利。但實踐中“有法製、缺法治”現象仍然存在，少數執政者習慣於依靠權力發號施令，習慣於以人治的思維和方式處理各類問題，甚至出現以言代法、以權壓法、徇私枉法。當前我國的一些法律法規得不到有效貫徹執行，這是國家法治進程受阻的一種嚴重現象，其深層次的原因與某些執政者的法治思維能力不高密切相關。當前一些執政者法律意識淡薄，心中無法，辦事情總是從利己觀點出發，不考慮國家的法律法規，為了獲得個人利益，什麼事情都敢做，不惜損害國家和人民群眾的根本利益。這是導致一些地區和部門違法行政和矛盾頻發的重要原因。對此，強調運用法治思維和法治方式深化改革、促進發展、化解矛盾、維護穩定，尤為緊迫和重要！
3. 規則意識是法治思維的顯著特征。從不同思維的重心來比較，政治思維的重心在於利與弊的權衡，經濟思維的重心在於成本和收益的比較，道德思維的重心在於善與惡的評價，法治思維的重心在於依據法律來進行合法與非法的預判[3]，即把合法性當作思考問題的前提。法治，追根溯源是追求公平、公正、公開，在法治國家裏，法治思維的基本要求就是運用法律至上、權力製約、公平正義和以人為本的理念來思考和評判一切涉法性的社會爭議問題。法治思維在本質上區別於人治思維和權力思維，其實質就是執政者想問題、做決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權和職權法定，堅持法律麵前人人平等，嚴格遵循法律規則和法定程序，切實保護人民權利和尊重保障人權，自覺接受監督和承擔法律責任。我們強調法治思維，就是要著力改變一些人長期存在的重權力輕權利的傳統思維和超越憲法和法律的特權思想，引導和要求執政者認真學習憲法和法律，帶頭遵守憲法和法律，依法執政，依法辦事，切實維護法製的權威。
4. 執政者具備和運用法治思維是由其引領和示範作用決定的。現實表明，不僅是法律學者、法律工作者需要具備法治思維，執政者也是法治思維的重要主體。黨中央、國務院多次提出和強調要提高運用法治思維的能力。在2010年國務院發布的《關於加強法治政府建設的意見》中，要求行政機關工作人員，特別是領導幹部要“切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力”。從國務院發布的《意見》到黨的十八大《報告》，接著到習近平總書記的一係列講話，再到三中全會《決定》提出的要求來看，“法治思維”已經到了有文必述、有話必講的程度[4]，非常值得關注！這也表明了“法治思維”和“法治方式”觀念有一個不斷強化和推進的過程，而二者正是我國將依法治國方略具體貫徹和落實的重要手段和方式。法治思維和法治方式分別從思想和行為兩個層麵為實現依法治國指明了具體路徑。在法治思維與法治方式的關係上，法治思維支配法治方式，突出黨對法治的理念態度，在思想層麵提出了明確要求；法治方式是法治思維的行為實踐，突出黨對法治的執行態度，在操作層麵提出了明確要求。二者相輔相成，共同為實現法治中國指明了路徑，共同統一於法治建設的生動實踐。