1920年夏天，蘇維埃俄國反對外國幹涉和國內叛亂的國內戰爭已勝利在望。國家麵臨的基本任務就是醫治戰爭創傷，恢複被戰爭破壞的生產力，發展國民經濟，穩定社會秩序。這樣，國家再次麵臨著向和平經濟建設過渡的問題。如何過渡，當時包括列寧在內的俄共（布）領導人坦率地承認，對於過渡的具體形式和方法不十分清楚，尚需探索，而且傾向於直接過渡，即繼續實施戰時共產主義政策，把原來僅為權宜和應急的戰時共產主義變為直接向共產主義過渡的橋梁和捷徑。1920年，列寧再三強調，在當時勞動群眾處於饑餓、寒冷，經濟空前困難“這種特殊情況下，必須實行‘特殊的過渡’”，把軍事上勝利的經驗運用到經濟方麵來，用軍事辦法解決經濟問題。因而他把鞏固並推廣餘糧收集製和建立勞動軍等，看成是當時保證“進行大規模的經濟建設”的一條“正確”道路。
隨著戰爭尾聲的臨近，不斷加強的戰時共產主義政策的弊端日益顯露出來。餘糧收集製雖然緩解了當時的糧食危機，但它在實際推廣中，因為把農民的全部餘糧甚至一部分口糧、種子及其他農副產品都強征強收，不僅價格收購過低，而且所付貨幣都是一些急速貶值的“彩色紙片”，所以農民瞞產抗交、趕走征糧隊和農民暴動事件時有發生。從1920年底開始全國許多地區的農村發生騷亂和暴動，尤其是坦波夫省、伏爾加河流域、烏克蘭和西伯利亞，參加暴動的不僅有富農，還有相當數量的中農。農民給各級蘇維埃政權和糧食機關寫了大量的申訴信和請求書，有的還直接寫信給列寧。僅在1920年9月~12月間，全俄中央執行委員會就收到400份這樣的信。其中有一封由《貧農報》轉給列寧的信，信中提到：“蘇維埃政權比沙皇政權還壞”。1920年9月12日，奧洛涅茨省的一個地方的農民聯合起來，派代表到莫斯科與中央政府進行談判，在遞交的委托書中這樣寫著：“與窮凶極惡的資產階級強盜的戰爭已經持續三年了，這就需要國家作出越來越多的犧牲，作出極大的努力並忍受極度的困苦，而這一切都給我們帶來新的沉重負擔：一會兒動員馬匹，一會兒動員耕牛，各種各樣的勞役，征收餘糧，等等等等。盡管我們十分願意幫助國家，而國家向我們提出要求卻是無法完成的。”坦波夫省葉拉托姆縣的紅軍士兵在給中央的信中對一些人征收餘糧濫用職權提出了控訴：“農民的情緒已達到這樣的程度，即如果在我們縣不很快根絕這類現象，那就必然爆發暴動，這將不是富農的暴動，而是對正義的勝利喪失了任何希望的勞動居民的暴動。”就連村和鄉的黨的基層組織有時也支持農民的請求和申訴。1920年底，一次非黨農民會議上原喀山省農民說：“餘糧收得太多。請給我們定個標準，要不，我們會把春播的種子都吃完。”彼得格勒省農民說：“我們那裏發生過把手槍對著人家太陽穴這樣的強製行為。人們很氣憤。”吉爾吉斯的農民說：“糧食被收集得像掃帚掃過一樣幹淨，一點也沒剩。”
工人階級也出現了令人擔心的嚴重狀況，由於工廠開工不足或倒閉，大批工人流落他鄉或另謀職業，日益喪失其階級性和骨幹性，對饑餓狀況日益不滿。
在國家麵臨危機和困難的情況下，蘇維埃政權的敵人和反對者——立憲民主黨人、孟什維克、社會革命黨人、白衛分子、無政府主義者、資產階級民族主義者，都試圖利用工農群眾的不滿情緒，反對蘇維埃政權。他們打著各種旗號，許下一些騙人的“諾言”，鼓動搶劫國營農場，破壞車站、橋梁，殘酷殺害共產黨員和貧苦農民，並挑動叛亂，為非作歹。
從1920年最後幾個月起，列寧就在醞釀經濟政策的調整。他把農民的來信和建議看做反映農民情緒的“晴雨表”，認為這是在政府工作報告中永遠讀不到的“文件”。因為通過農民的來信和申訴，可以了解到農民的呼聲、願望和“許多合理的想法”。1920年12月22日，全俄蘇維埃第八次代表大會召開。會上列寧強調，不使小農經濟在實際上得到明顯的改善，我們就沒有出路。
1921年2月8日，俄共（布）中央政治局作出決議，決定成立由列寧任主席的委員會，負責起草黨中央關於用農業稅代替餘糧收集製的文件。2月8日，列寧寫了《農民問題提綱初稿》，提出了以下設想和建議：（1）滿足非黨農民關於用糧食稅代替餘糧收集製（即征收餘糧）的願望。（2）減低糧食稅額，使其低於去年餘糧收集製所征收的數額。（3）同意使稅額與農民積極性相適應的原則，即依照農民積極性的增高而降低稅率。（4）在迅速地繳足稅款的條件下，使農民在地方經濟流轉中有更大的自由來運用其納稅以外的餘糧。這樣，就邁出了走上新經濟政策的關鍵一步。
1921年春，列寧先後接見了大批來訪的工人、農民和士兵。農民代表一致要求取消餘糧收集製，說明了糧食、種子、牲畜、原料幾乎被“洗劫一空”的艱難困苦。在接見坦波夫省的農民代表時，列寧曾動情地說：“我知道，當農民的一切都被拿走，而給他們的東西又是那麼少時，他們的生活何等艱難。我了解農民的生活，我熱愛他們，我尊敬他們。我請求農民稍微忍耐一下，我請求他們清醒過來並幫助自己的政權。”