梅開二度
袁世凱死後，黎元洪依法扶正。國會的意見，要求恢複民元臨時約法，廢除袁世凱製定的約法。吳景濂致電總統：“依法繼任，正名為先，請即廢除袁氏偽製，遵照元年約法行使職權。”湯化龍也來電說：“唯今日之局，非聲明遵守臨時約法，無以昭大信，而慰眾望。請我公即日明令宣布，俾群情冰釋，一切自可迎刃而解。朝頒明令，夕即首途，此議實出於愛法、愛公之誠意。”兩位議長都迫不及待而又不容商量地提出恢複民元約法，因為這是保持民國法統延續性的關鍵。
1916年6月29日，黎元洪大總統宣布袁世凱解散國會命令無效。頒布申令：
共和國體，首重民意。 民意所寄，厥唯憲法。憲法之成，專待國會。我中華民國國會， 自三年一月十日停止以後，時越兩載，迄未召複，以致開國五年，憲法未定。大本不立，庶政無由進行。亟應召集國會，速定憲法，以協民誌，而固國本。憲法未定以前，仍遵行中華民國元年三月十一日公布之臨時約法，至憲法成立為止。其二年十月五日宣布之大總統選舉法，係憲法之一部，應仍有效。此令。
1916年6月7日，黎元洪在就任中華民國大總統的儀式上。
又依據《臨時約法》第五十三條，宣布續行召集國會。星散於各地的議員，終於守得雲開見月明，各自束裝就道，於8月1日前齊集北京，重開國會。
雖然是原班人馬，但時過境遷，所謂國民黨、進步黨等名義，都已瓦解。鄒魯承認，“由於已往黨派之爭，非常厲害，所以大家都不願意再采用黨的名義3”。梁啟超以“不黨主義”為號召，認為政黨是純功利的結合，不如以友誼相結合，或可於驚濤駭浪之中，同舟共濟，俟憲政達成後，再談分手不遲。於是組織憲法研究同誌會、憲法研究會等政治團體（即被國民黨人吳稚暉譏為“流氓紳士結晶體”的研究係），而原國民黨人則組成丙辰俱樂部、憲政商榷會等，忙得不亦樂乎。
沒有誰會在意，宋教仁為之付出生命的政黨政治試驗，隨著國會第二春的來臨，已像雪花一樣，無聲無息地消融了。
黎元洪邀請孫文入京，共商國是。孫文致書黎元洪，義薄雲天地表示：“規複約法，尊重國會，尤不容緩。”北京的仲夏，風光明媚，時光仿佛倒流到民國元年，國內又彌漫著一派政治和解的樣和氣氛。
8月1日，國會在北京舉行開會典禮，519位參、眾兩院議員，濟濟一堂。當初作鳥獸散，今日鳥歸巢，個個喜上眉梢，神采飛揚。黎元洪親臨國會，補行了總統宣誓儀式。但喜氣洋洋的氣氛，難掩洪憲帝製之後，國會創口上的隱痛。湯化龍雖然承諾“朝頒明令，夕即首途”，但不肯複任議長，經各方人士苦勸，直到8月26日才勉強接任。10月30日，國會補選江蘇都督馮國璋為副總統，允在南京辦公。
經議員提案，請定期繼續議憲。9月5日開憲法會議，《天壇憲法草案》提交國會初讀。從9月15日開始審議，至1917年1月10日，先後舉行了24次審議會討論，由起草委員對憲法的淵源、精神、性質、內容等，逐一說明。
第一天開會，由湯漪解釋“憲法之精神”。他指出：“憲法與革命在事實上恒互為其因果。”什麼是革命？許多人隻看到表麵上的殺人流血，其實“政治革命最大之目的，約舉有二：一曰防專製之發生，二曰爭政治上之自由”。這與憲法的目的完全一致，不過殊途同歸而已。他說：
凡一國憲法之製定，苟能體合此時代之潮流與精神以為其原則，斯其國家乃漸於臻鞏固之域，其國民乃得和平而秩序之發展，其憲法必能埀諸無極而永無革命之發生。反是者則其國家乃常呈一阢隉不安之象，其人民乃徘徊於失望與革命之兩途，其憲法亦終於被推翻而引起循環無端之反動。此於理論事實皆為顛撲不磨，定憲之際所宜兢兢致慎者也。
這一番解釋，為參加“二次革命”的議員解了套。接下來，大家便圍繞憲法草案條文，逐條展開熱烈的討論。
由陳銘鑒委員提出的“孔教應否於憲法中定為國教案”，是委員們討論的“憲法第一案”。讚成者有汪榮寶、向乃祺委員。另外，作為該案的支持者，朱兆莘委員提案“孔教為國家教化之大本”，他的理由是：“我國二千年以來，皆受孔子教育，故孔子之道，實為我國之國粹，安能不予保護，且希望將來五族同化，文明進步，無不唯孔道是賴。”
黃讚元提案“中華民國以孔子之道為風化大本”，理由同樣是“孔子天下為公之說，也即共和的真諦；今日全國人民心理，對於孔子非常信仰，欲培養社會道德，必以孔教為基礎；孔子為中國二千餘年來組織社會的重心，即使把它視作教育方針，照荷蘭憲法先例，也可以寫入憲法”。
1913年（民國二年），“憲法起草委員會”成員在北京天壇祈年殿前合影。1913年10月31日，憲法起草委員會正式通過《中華民國憲法草案》，又稱《天壇憲法草案》，以限製總統的權力。但直至1916年黎元洪恢複國會，《天壇憲法草案》才得以充分討論審讀。
反對者有何雯、徐鏡心、伍朝樞、穀鍾秀等委員。他們所陳述的理由是：孔子之道，多為君主說法，與民國國體相違；定國教與宗教自由有衝突，中國有佛教、伊斯蘭教、基督教等宗教，從沒有在法律上規定其地位，一旦規定國教，恐怕會誤導人民產生宗教不平等的觀念；美國憲法亦無規定宗教，相反，在中國有白蓮教、義和團，似宗教而非宗教，危害國家甚烈，不可不防；什麼是國民修身大本，屬於教育方針，應歸入行政範圍，不應訂入憲法。
雙方反複討論，最後付諸表決，多數否決。但汪榮寶在二讀之後，又動議在第十九條加入一項：國民教育以孔子教義為大本，再次引發爭議。藍公武建議改為：國民教育以孔子之道不抵觸共和國體者為大本。陳銘鑒提出：國民教育以孔子之道為倫理大本。也有議員提出：國民教育以孔子之道為修身大本。每一個字詞的改動，都將影響儒學在中國的地位，因此各自據理力爭，務求大義分明。
從清末開始，國風、國魂、國粹這些名詞概念十分流行，折射出鴉片戰爭以後，知識界對中國文化命脈的斷續、國家民族的存亡，普遍焦慮不安。早在戊戌變法之前，康有為已熱心呼籲朝廷尊孔子為國教，朝廷設立教部，地方設立教會，以教主紀年。康有為把“保教”提到與“保國”“保種”並重的高度。當時章太炎已表示不以為然，他認為孔子不過是一位勤奮盡職的曆史學家、教育家，不是什麼教主和聖人。恒與今天國會討論孔教的意見分歧，大致相若，一派認為儒教是宗教問題，一派認為是教育問題。
1912年9月28日，五色國旗下第一個孔子誕辰日，一批著名學者在上海創立孔教會。其後，在北京和山東創設孔道總會和孔道會，又有孔社、昌明孔教社、孔道維持總會、寰球尊孔總教會、經學會、宗聖會、尊孔崇道會、尊孔文社等大小組織遍地開花，出版《孔教會》、《不忍》、《宗聖》、《道德》雜誌，在知識界形成一股尊孔讀經的潮流。
士大夫鹹認為，國家衰敗，恒因國魂無所寄托，國無魂，則國從此亡。而國魂所寄，必在國學，欲存國魂，必自存國學始。因此，儒教的興衰問題，不僅在讀書談道之人當中，而且在全社會都備受關注，引起大討論。孔教會總幹事陳煥章聯合嚴複、夏曾佑、王式通等學者上書國會，要求“於憲法上明定孔教為國教”。
不過，社會上也有一批年輕新銳的知識分子，對孔教大加抨擊，創辦《新青年》雜誌的陳獨秀，便是這批青年的代表。陳獨秀直斥所謂名教，所謂禮教，都是擁護“別尊卑明貴賤製度者”。他指出：“近世西洋之道德政治，乃以自由平等獨立之說為大原，與階級製度極端相反。此東西文明之一大分水嶺也。”要實行共和立憲製度，就必須打破綱常階級製，兩者絕對沒有並行的餘地。陳獨秀斷言：“倫理的覺悟，為吾人最後覺悟之最後覺悟。”4這批青年，後來成為新文化運動的主力。
吳宗慈議員記述：“時全國輿論及各教教民議論蜂起，文電交馳，各是其是，各非其非，莫相上下。”5足見民間參政議政熱潮，已蔚為風氣。無論其身份、學曆、職業、地位，即便是拉黃包車和天橋賣大力丸的，隻要想發表對國家大政的看法，總能找到發表的地方，並不是隻有士大夫才有發言權。
社會上的種種意見，反映到憲法會議上。朱兆莘議員說：“我國二千年以來皆受孔子教育，故孔子之道，實為我國之國粹，安能不予保存？且希望將來五族同化，文明進步，無不唯孔道是賴。”他解釋說：“當知孔子之學，確為孔道而非孔教。蓋宗教含有迷信性質在內，若言乎道，專重修身，不尚迷信。孔子之道，合於共和原理，禮運大同春秋太平，天視民視，天聽民聽，民好好之，民惡惡之，即最合共和原理。”雙方激烈辯論，最後修正為“中華民國人民，有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律，不受限製”。
私有產權也是一個討論重點。憲草第十二條規定“財產所有權不受侵犯”。有議員提問：“是不是財產所有權以外的物權質權，就可以受侵犯了？”何雯委員回答：“私權應否受限製，此係私法上之問題。總之關於人民財產全部有自由權之原則，須在民法規定，非憲法上之問題。至占有權當然不在財產所有權包含之內。”
類似的爭論，貫穿每次會議。對憲草中幾乎每一章、每一條，議員們都會各抒己見，展開質疑辨惑。草案中第五章“國會委員會”，規定在國會休會期間，成立一個四十人的委員會，代表國會行使立法權。這條規定，引起極大的爭議。當初連袁世凱也曾對此發表意見，一針見血指出：“僅僅四十委員，但得二十餘人之列席與十八人之同意，便可操縱一切。試問能否代表兩院意見？以少數人專製多數人，此尤侮蔑立法之甚者也。”6嗅覺敏感的政論家張東蓀亦曾警告，如果國會與國會委員會的立場發生衝突，將會導致極危險的憲政危機。經過激辯，這一章在二讀會上被刪除了。
另一個爭論點，是關於國會解散權與省製問題。民國元年，已有人主張廢除大行省，實行宋太祖的州府之製，防止省區坐大，成尾大不掉之勢；有人主張仿行唐製，把行省合並為幾個道，消除地域觀念；也有人主張縮小行政區域，削減地方實權，增長中央勢力。民黨係議員則主張省製列入憲法，省長由民選產生，蓋因目前中央與地方權限不清，皆因督軍（都督）製度造成，如將省製入憲，可矯此弊。研究係議員則反對省製入憲，並主張省長由中央任命。7省製之爭，實質上是中央集權與地方分權之爭。
雙方互相攻訐，爭到興起，“暴力秀”的戲本再度上演。益友社（民黨係）議員指責是研究係議員首先挑釁謾罵，而研究係議員則指責是益友社議員首先動手。鵝湖異同，不是坐而論道，定所適從，而是墨硯開路，繼而臭鞋茶杯滿天飛。麻哥劉成禺再度發威，一個箭步跳上議席，扭住對方狠揍。議院內的警察也不得不上前勸解調停。湯化龍倉皇搖鈴，宣布散會。
被打傷的議員憤憤不平，一麵向總檢察廳提起公訴，一麵請政府谘行議會，查明曲直，依法懲辦。安徽省長倪嗣衝通電嚴斥：“中國不亡於真專製之政府，而亡於假共和之國會。”奉天督軍張作霖也批評：“國會搗亂，妨礙國是；何物黨人，妄興妖論。”8京城內出現一種組織，名為“憲法促成會”，在報紙上批評兩院議員，會議多日，並無成效，徒聞滋鬧。參議員們以毀損名譽、擾亂國憲為由，要求政府即速禁止。
中國人還不習慣國會裏的辯論，總以為坐而論道、清談誤國，浪費公帑。議員一吵架，社會輿論就憂心忡忡，清流宿儒就要出麵斡旋調解，而革命者就開始躍躍欲試，認為革命的時機至矣。
1917年1月，梁啟超踏著風雪入京。他和總統黎元洪、內閣總理段祺瑞見麵。《申報》報道了他們晤談的要點，其中之一是“願國會速從事分內職務，恢複信用”。可見，梁啟超也認為國會幹了太多分外事，信用已失。當初化黨為派的良好願望，似乎已經落空。僅一個憲法問題，討論了四個月，還沒有達成共識，還在天天吵。議員不累，觀眾都膩了。
有“泥菩薩”之稱的黎元洪，把梁啟超、湯化龍、吳景濂、王家襄、王正廷、藍公武（參議員）、梁善濟（眾議員）、孫洪伊（眾議員，教育總長）等人請到總統府聚餐。酒過三巡，黎元洪起立，作揖打躬，懇請在座各位疏通議員，大家不妨各讓一步，務求於國會第三期開會前，完成憲法。
憲法議而不決，革命黨人最幸災樂禍了。袁世凱死後，孫文從日本回國，寓居上海。黃興已經病逝，孫文是中華革命黨的最高領袖。國會重開時，鄒魯和參議員潘乃德從廣東前往北京報到，途經上海，登門拜訪。孫文笑嗬嗬地對他們說：“國會快要解散了，你們還去幹嗎？不如南返搞軍隊罷！”9他又要準備鬧革命了。
對德宣不宜戰
1914年，第一次世界大戰爆發，中國旋即宣布中立。8月， 日本軍隊在德國的租借地青島登陸，對那裏的德國人發動進攻。當時擔任陸軍總長的段祺瑞提議，中國應加入協約國的戰團，但當時袁世凱不同意。1917年2月，美國放棄中立，谘請中國對德國絕交。
中國是否追隨美國對德國絕交、宣戰，在總統府和內閣之間，產生了嚴重分歧。
在2月2日的內閣會議上，外交總長伍廷芳提議，中國應與美國一致行動，美國對德絕交，我亦應絕交；美國對德宣戰，我亦應宣戰。否則，中國將陷於孤立，將來在和會上必被排斥於局外，受人支配。段祺瑞十分讚成，經討論決定采取三個步驟：第一步，由外交部備文向德國抗議；第二步，絕交；第三步，絕交後即討論宣戰問題。
2月8日，段祺瑞偕全體閣員到總統府，向黎元洪陳述閣議經過。詎料黎元洪對段祺瑞這麼熱心絕交、宣戰，疑慮叢生，擔心北洋軍隊以此為借口，擴充軍力，對付南方，又攪出一天星鬥。他對段祺瑞說：“伍秩老（廷芳）是外交行家，所有見解，當然不錯，我極端讚成。但隻是絕交一事須由國會議決。”
《臨時約法》規定，隻有宣戰、媾和、締結條約，須經國會批準，絕交不是宣戰，可以不通過國會。但段祺瑞大大方方地說，給國會討論討論也沒什麼壞處，“總統主張交議，當尊崇總統意見。且兩院不明晰外交，交議亦可促其注意”10。他相信隻要國會同意，總統就沒理由反對了。然而，畫蛇添足，卻平添了無限風波，也為自己平添了無限煩惱。
2月10日，參、眾兩院各自召開秘密會議，閣員全體出席，專門討論對德絕交、宣戰問題。但幾經研討，眾說紛紜，迄無定論。據鄒魯回憶：“對於這個問題，不但政府與國會的意見不一致，各黨之間的意見也不一致，就是本黨同誌，意見亦未能相同。總理（孫文）特電召我到上海去，麵示我主張中國不能參戰的理由，並吩咐我回京之後，轉告本黨議員，支持這種主張。”11
眾議員鍾伯毅特別指出：“孫中山初未嚐反對（參戰），此點常為坊間史籍所忽略。此後段（祺瑞）方堅決主戰，國民黨方麵乃轉而反對宣戰，部分議員且圖聯黎製段。”12再次證明，中國從來沒有真正意義上的“外交”，一切外交，都是內鬥的外延，恒為解決國內問題，或轉移對國內問題的視線。
孫文反對參戰，是為了與皖係鬥爭。他警告說，中國民智未開，宣戰會引起盲目排外，造成另一次義和拳之亂。在中國，“民智未開”是一帖永不過期的萬應如意膏，什麼疑難雜症都可以往上貼。後來的事實證明，義和拳沒有發生。
經過折衝，兩派議員終於達成一致：同意對德絕交，但宣戰則要慎重。3月4日，段祺瑞率領全體閣員入府，請總統在對德絕交書上蓋印。黎元洪忽然反悔了，拒絕蓋印。原因是他發現1月20日，交通銀行總理曹汝霖、協理任鳳苞和日本興業銀行、台灣銀行、朝鮮銀行代表簽訂借款條約，款額為日金500萬元，期限3年，實足交款，年息7厘半，以隴海鐵路債券、中國政府國庫券及中國政府欠交通銀行債權證書為擔保。這筆借款用於建立參戰軍。這似乎證實了他的擔心：段祺瑞以參戰為名，對付南方為實。
段祺瑞那個人，最看不得別人臉色，被黎元洪當麵拒絕，不啻抽他耳光，當晚便乘火車去了天津；教育總長兼內務總長範源濂也向政府請假。這是內閣以擱車辦法和總統府對抗。黎元洪很快就妥協了，在對德絕交書上蓋了印，並派人把段祺瑞勸了回來。
3月1日，一艘法國郵船被德國潛艇擊沉，船上所載五百多名中國勞工，全部葬身魚腹。這一悲慘事件，為中國與德國絕交，提供了十分正當的理由。3月10日下午，國會開會討論，段祺瑞和全體閣員出席，說明理由，眾議院投票表決，以331票對87票通過；翌日參議院投票，亦以159票對35票通過了絕交案。3月14日，總統宣告對德國斷絕外交關係。隨即宣布接管天津、漢口兩地的德國租界，成立特別臨時管理局。
一場驚濤駭浪，忽然風收雲散。詎料黎元洪還沒來得及鬆口氣，另一個惡浪又迎麵撲來。4月11日，美國對德國宣戰。段祺瑞提出要追隨美國之後，對德宣戰。這回黎元洪死活不幹了，斬釘截鐵地說：絕交是最後一步，宣戰萬萬不能。
總統與內閣的權限，在這裏打架了。根據約法，中國實行責任內閣製。普天之下，大凡內閣製的國家，總統都是臨朝不理政，地位超然，近乎榮譽職銜，如果國會真的通過了宣戰案，總統根本無權推翻。但中國的政製設計，本身有許多不合理之處，通常內閣製國家的總理，應該是議會中的多數黨領袖，但中國卻不是，結果內閣夾在總統府與國會之間，變成三個和尚沒水喝。以段祺瑞的脾氣，忍一天都嫌長。國務院秘書長張國淦對當時政壇的詭異空氣，有如下描述：
美既宣戰，吾國亦箭在弦上。此時府與院、院與部、政府與國會，無處不是荊棘。參戰意義本極重大，無奈各方麵都離開正文而別尋途徑。段以參戰為對外政策，且有決心，而且此案發生後，無論親日派非親日派，日日奔走交民巷，說得斬釘截鐵一般，事實上亦有不能中止之勢。府方初則唯唯否否，至此乃為露骨之反對。13
黎元洪這邊剛表態，段祺瑞那邊已經電召安徽省長倪嗣衝、福建督軍李厚基、江西督軍李純、湖北督軍王占元、河南督軍趙倜、直隸督軍曹錕、山西督軍閻錫山、山東督軍張懷芝等武人入京開會，共商參戰事宜。本來道理在段祺瑞這邊，但他召集督軍團幹政，有理也變成無理了。
春天的北京城，乍暖還寒，讓人捉摸不透。宣戰案是輿論關注的焦點，國會的態度，尤其敏感。在兩院當中，國民黨議員因接到孫文的指示，基本上都持反對態度，馬君武喜歡把這樣的話掛在嘴邊：“中國還沒有一條很好的馬路，談得上對外宣戰嗎？”反對的理由，不外乎是說中國當務之急，是整理內政，勵精圖治，以此提高國際地位，而不是假借名義，自欺欺人。
是否對德宣戰，成為國會的矛盾焦點，也成了黎元洪與段祺瑞戰端的導火索。1917年10月10日，段祺瑞及各國使節在南宛檢閱赴歐洲參戰軍，圖為參加大閱兵的部隊開出北京新華門。
如果德國沒有占中國的領土，沒有青島問題，沒有天津、漢口等德國租界問題，這種意見，倒也不無道理。中國確實無須為萬裏之外的歐戰瞎操心，但現在不是這樣，德國占了中國那麼多地方，這場戰爭，與中國就有切身利害關係了，豈能完全置身事外？
再看深一層，中國參戰，在客觀上還有另一層現實意義，即向國際社會表明，中國已不是十七年前那個同時向十一國宣戰的國家了，中國願意融入現代國際社會，願意遵循國際社會的遊戲規則行事。梁啟超說：“從積極進取方麵言之，非乘此時有所自表見，不足奮進，以求廁身於國際團體之林。”14
梁啟超深知天上不會掉餡餅，中國若想在國際舞台上有一席之地，現在就要參戰。在他的影響下，研究係議員支持參戰。3月間，梁啟超向記者樂觀表示：“現國會至少有五分之四讚成中德絕交，而後繼之以宣戰。北京有九大政團，幾全體一致主張加入。勢既如此，總統雖欲不許，亦不可得。”15張國淦每天周旋於議員中間做說客，他也樂觀估計，宣戰案可獲通過，因為“國會方麵，於外交素少專門之研究，故無一定之主張”。
張國淦說錯了，議員中不乏研究外交的專家，湯化龍就在陸軍大學裏講授外交史課程。據陸大學員萬耀煌回憶，當府院之爭白熱化時，有一天上課，湯化龍先後去接了四次電話，都是段祺瑞打來的，湯最後一次接電話回來對學員們說：“本來不應該對人講的，因為這是國家的秘密，但陸大就是守秘密的地方。告訴你們也無妨，國務院正在研究歐戰的問題，以後電話再來，我不接了。”萬耀煌感歎：“可見他把講課看得多麼重要。”16但也反映出當時各方麵遊說議員不遺餘力。
經過主戰派數月醞釀以及與各方接洽，不少議員已表態支持。5月10日，國會開全院委員會審查提案。張國淦說：“這是審查會，並未表示反對，政府應當等待它的決議。”不過，主戰派卻不放心，想把火燒得更旺，審查會還沒開，便動員了幾千人，打著“陸海軍人請願團”、“公民請願團”、“五族請願團”、“政學商界請願團”、“學界商界請願團”、“北京市民主戰請願團”、“北京學界請願團”等五花八門的旗號，向國會請願，要求馬上通過宣戰案。
據坊間相傳，請願團是政府收買來的“街市流氓”，甚至指名道姓，說是陸軍部次長傅良佐在背後操作。5月11日，在內閣中擔任國際政務評議會書記長的張君勱，致函梁啟超，披露了兩點重要情況：“一、公民包圍眾院事，出現之由，全係傅青節（良佐）、靳翼青（參戰陸軍辦公處主任靳雲鵬）、王揖唐所為，而倪丹忱（嗣衝）與聞其事……二、督軍會議於國會元首決約定辦法，共分四步，先國會，次總統衛隊，又次軟禁總統，再次去之而後已。”17
民主國家，民眾在國會外請願，本屬正常現象，但在中國，任何正常的事情，都會變得不正常。
每當議員經過時，請願人士便一擁而上，把請願書、傳單塞到議員手中。鄒魯剛從馬車上下來，就被團團圍住，強要他接收請願書。鄒魯左避右閃不肯接，人群情緒憤激，拉扯推搡，混亂之中，鄒魯竟挨了幾記老拳。呂複、田桐、郭同、陸策等議員也被拳打腳踢。馬車的門窗都被砸壞了。
請願團體派出六名代表入謁議長，聲稱必須當天通過宣戰案，否則不準議員回家。湯化龍嚴詞拒絕。議事堂內群情沸騰，有人高喊看到穿了便衣的國務院參議和陸軍部谘議混在請願人群中。這更是火上澆油，研究係議員也加入聲討。宣戰案不討論了，全院委員會改為全體大會，議員打電話到國務院，要段祺瑞馬上到眾議院解釋。
如果“公民團”真是傅良佐搞出來的，那麼，他不是在幫忙，而是在幫倒忙，把本來可以順利解決的事情，變得寸步難行了。傍晚，北京大風，塵土滾滾。段祺瑞單槍匹馬赴國會。一直守在議院門外的首都警察總監吳炳湘和步軍統領江朝宗，護送他進入議院。街上的請願團還沒散去，叫囂聲在夜風中此起彼伏，限議員在24小時之內投票通過宣戰案，否則請政府解散國會，倘政府不允所請，公民團即自動拆毀議院。
段祺瑞昂昂然走進議事堂。被困了一個下午，還沒吃晚飯的議員，個個怒目切齒。段祺瑞正準備登台，鄒魯一聲怒吼：“身為國務總理，可以糾眾毆打議員，我們應該先把你關起來，問明責任，再說其他！”邊說邊衝向段祺瑞，其他議員趕緊把他攔住，場麵一度混亂。但軍人出身的段祺瑞，在一片叫罵聲中，倒也能保持鎮靜。
議長提出了一個折中辦法：由總理負責遣散外麵的公民團，而宣戰案交軍事和外交審查委員會聯合審查，俟提出審查報告再行開會。段祺瑞答應：“我回國務院，即下令驅散該團。”但議員們嚴詞拒絕：“請你在眾議院下令，命軍警驅逐公民團，否則彼此均在眾議院困守，彼此均不得出院。”段祺瑞隻得命令吳炳湘負責議院外清場。
吳炳湘走到議院門外，對各請願團體溫言勸諭，請立刻散去，但無人理睬他。吳炳湘傳令步軍統領馬步隊、警察廳偵緝隊和消防隊到場。俄而，一陣嘚嘚馬蹄聲，由遠而近，馬隊一字排開，從街頭漸漸逼近，馬步隊手持長杆驅趕，消防隊用唧筒（水泵）噴水。請願人士知道政府動真格了，這才卷起旗幟，各自散去。吳景濂繪形繪色地說，當時操縱“請願活動”的某將軍（暗指傅良佐）也在人群裏，因不願被軍警認出，麵對牆壁抱頭而立，任由消防隊的唧筒噴射，全身濕透如落湯雞。這個細節，頗具戲劇效果。
第二天，外交、司法、海軍、教育、農商五部總長一齊掛冠，加上原先已經辭職的交通總長，整個內閣，幾乎隻剩下段祺瑞一個光杆總理。張國淦勸他不如辭職，另組“國防內閣”，段祺瑞把脖子一擰說：“我不辭，其奈我何？”表現出驚人的毅力，即使孤舟獨槳，也要中流擊浪。
但在這樣的氣氛下，議會已無討論宣戰案的可能。張繼繼續鼓動抵抗，他對吳景濂說，隻要給他一個秘書職，他就可以指揮了。革命黨人一遇風吹草動，就壓抑不住橫刀躍馬的衝動。張繼唯一能想到的鬥爭方式，就是流血犧牲，他在自傳中寫道：“餘以為如議員肯流血，則國會可救，否則國會價值掃地。”18
怎麼流血？是殺人，還是被人殺？議員們的武器，從來是手中的那一票，而不是手槍炸彈。如果議員肯流血，國會就有救的話，當初袁世凱槍斃議員，鮮血流盡，國會早該興旺發達了。讓張繼這樣的人混進了國會，今天要暗殺總統，明天要議員流血，給本來就弱不禁風的議會製度和代議政製的基本價值，帶來一次次傷害，真是“春殘已是風和雨，更著遊人撼落花”，令人扼腕浩歎不已。中國議會政治的失敗，能全怪中國國情、民眾素質、曆史宿命嗎？
國會5月19日開會，褚輔成議員提議：“現內閣僅剩段總理一人，不能舉責任內閣之實，本院對於此等重大外交案件，應侯內閣改組後再議。”經表決，以229票對125票通過，以此答複內閣。19
督軍團的武夫們，最初還以同鄉關係，分頭去拉攏各省議員，以為在酒桌上說幾句“媽拉巴子”、“格老子”的家鄉話，無事不可以商量，誰知議員不吃這一套。當國會通過擱置宣戰案後，督軍團便變臉了，在北京開會，一班佩劍將軍，揎拳捋袖，大肆批評憲法草案“破壞責任內閣精神，掃地無餘，勢非舉內外行政司法各官吏，盡數變成議員仆隸，事事聽彼操縱，以暢遂其暴民專製之私欲不止”。呈請大總統改製憲法，解散國會：“今日之國會，既不為國家計，是已自絕於人民，代表資格，當然不能存在……如其不能改正，即將參眾兩院即日解散，另行組織，俾議憲之局，得以早日改圖。”20
國會幾成俎上之肉，大戰前夜，每用來開刀祭旗。然而，根據約法，大總統並無解散國會之權。梁啟超寫文章勸告：“在今各立憲國公例，政府不為國會所信任，原可解散國會，再訴諸輿論，今我國既有此背戾憲政原則之硬性約法，政府既成立於此約法之下，何能強學他人？”他建議，既然政府不能行其誌，則不妨辭職。“雖去後國家危險程度或不可測，然不去焉，而他方麵之險，豈遂能免？”21所謂“他方麵之險”，無過於政府強行解散國會引起的憲政危機。
黎元洪早就不喜歡段祺瑞，隻是憚於北洋勢力不敢動他，現在有國會支持，有南方支持，有輿論支持，加上內閣本身已七零八落，不攻自破，遂膽誌陡壯。他以“三不”回複督軍團：不違法，不怕死，不蓋印。5月22日，黎元洪在為他的美籍法律顧問餞行時，對美國駐華大使說：“一切危險都過去了，我要免段將軍的職，組織一個新內閣，並且讓國會在不受強迫的情況下決定參戰問題。”
大使驚訝地問：“不和段將軍合作，政府能夠維持下去嗎？”
黎元洪說：“哦，我想是可能的，一切都已安排好了。”
大使追間：“總統準備依靠什麼人來渡過目前的難關？”黎元洪的回答，如持左券，信心滿滿：“張勳將軍會幫助我的。”張勳是安徽督軍，一位矢誌要複辟清室的武夫，至今後腦勺還留著一條粗大的辮子。
段祺瑞既堅守“獨角戲內閣”不走，5月23日，黎元洪唯有直接下令免去段祺瑞總理職，改組內閣。時人批評：“夫以責任製之內閣，不倒於國會之不信任，而倒於大總統之一紙免職書，求之世界各國，實無其例。”22
段祺瑞再次去了天津。5月29日，安徽省長倪嗣衝在蚌埠宣布“與中央脫離關係”。所持理由之一，就是“群小怗權，擾亂政局，國會議員，乘機構煽，政府幾乎一空”。繼而扣留津浦路火車，運兵直開天津。隨後，奉天、陝西、河南、浙江、山東、黑龍江、直隸、福建、綏遠、山西等省區，均宣布獨立，督軍團在天津設立各省軍務總參謀處，聲稱要另定根本大法，另立臨時政府和臨時議會。而滇、黔、川、湘、粵、桂西南六省，則擺出擁護中央的姿態，強烈反對軍人幹政。大江南北，風雲突變。
麵對這種日益混亂的局麵，湯化龍深感失望。憲政之路的曲折漫長，遠遠超過預期，武昌起義時的激動與豪情，已煙消雲散。回想起清末的立憲運動，更有隔世之感，當年多少美好想象，都如秋風中的落葉，片片飛去。國會重開時，湯化龍本來就不想重作馮婦，如今風橫雨驟，黑暗重重，去意就更加強烈了。
當有議員建議在宣戰案上不妨向督軍團作出讓步，以緩和緊張局勢時，湯化龍認為國會受到壓迫，通過參戰案的時機已逝，他說：“交讓當自我發意，如今人以威取，還有何交讓可言。與其淟涊苟留，不如自退。”毅然起草辭呈，辭去眾議院議長一職，5月25日去了天津。
5月31日，眾議院開會，討論議長辭職事，由副議長陳國祥主持。表決時，多數議員通過湯化龍的辭職，陳國祥也要求辭職，還有二十多位議員當場退席，以示共同進退。眾議院隻好馬上改選議長，在340張選票中，吳景濂以250票當選眾議院議長。
吳景濂臨危受命，他站到台上說：“我今天是否就職，不必問我，要問諸君能否與我合作到底。”大家激動地齊聲說：“赴湯蹈火，必隨議長合作到底！”吳景濂說：“既然如此，我抱盡議長應盡之責任，如遭不幸，為國而死，決不屈服彼輩！”堂堂國會之上，說出這樣的話，可知當時的危機已嚴重到何等程度。議場裏氣勢悲壯。
湯化龍與研究係同誌聯名通電，以“共和國體、立憲政體必永永保持”相托，詞意極其沉痛。在致黎元洪的信函中，他寫下了這樣悲涼的句子：“今日尚為禍亂之始期，再誤者國且不救。化龍下筆至此，又不知從何說起。耿耿自獻，筆與淚俱。”23
倒退到辛亥年
段祺瑞在天津組織了臨時政府，推舉徐世昌為陸海軍大元帥，準備等黎元洪下台後，即召集臨時國會，選舉徐世昌為臨時大總統。張勳率領幾千辮子軍，北上帝都。對外說是調解府院之爭，真正目的是複辟清室。
張勳一到天津便向北京發出最後通牒，如果不立即解散國會，他就不再充當調人了。黎元洪迭電梁啟超、湯化龍、陸征樣、張謇等社會名流，籲請他們入京調解危局，但所有人都不願踏足這個塗炭之地，黎元洪唯有長歎：“天欲滅我民國耶！”
就在黎元洪孤獨絕望之際，有人從旁鼓動：“約法雖無總統可以解散國會的規定，但也沒有不可以解散國會的規定，隻要法律沒有明文禁止，就不屬違法。”這種妖言，極有煽惑力，黎元洪被說動了。6月8日晚，他邀請國會重要議員到總統府開會，問議員可否自動辭職，國會自動解散。“否則我被迫，我必解散國會。”
議員們一聽，又失望又憤怒，公推吳景濂作答，吳起立慷慨陳詞：“總統在約法上無解散國會之權，今總統公然以解散國會威脅議員，不顧違背約法。總統自問，在法律上將來能否免國人之裁判乎？吾輩為議員，隻知在法律上立論。為法律所不許者，無論有何種勢力，皆所不顧。”又說，“今日之事，兩方可決：總統知守法，雖受逼迫，不敢解散國會；總統不知守法，覥顏屈服勢力，則由總統自為之。言盡於此，請總統自決。”24
6月13日，黎元洪簽署解散國會的命令，交由代理總理伍廷芳副署。鄒魯有先見之明，事先去見伍廷芳說：“假使黎元洪違反約法，解散國會，那麼這種違法命令，也非強迫老先生副署不可。請老先生愛護民國，千萬不要簽字。”伍廷芳堅定地回答：“雖然刀在我頭上，我亦決不會簽字。”
由於伍廷芳拒絕簽字，黎元洪無奈，臨時委任步軍統領江朝宗為“代理總理”，由這位人稱“江四”的軍頭副署，荒唐之外更荒唐，違法之餘再違法。解散理由，和袁世凱一樣，無非說國會成立一年，憲法仍未完成，議員紛紛辭職，所以要解散國會，另行選舉。但當年袁世凱尚不敢公然下解散令，隻能解散國民黨，令國會人數不足，不能開會，自動解散而已，黎元洪比袁世凱更大膽了。坊間譏諷，他的“三不主義”，變成了“三不不主義”。6月14日，在黎元洪口中“忠肝義膽、照耀人寰”的張勳，領軍開入北京。京城頓時彌漫著一股複辟空氣，蟄伏已久的遺老遺少們，紛紛從箱底翻出塵封的蟒袍補服，三熏三沐，準備上朝。吳景濂和王正廷想離開北京，但已被軍警監視，不能出城，隻好住進六國飯店伺機逃走。他們約好，王正廷先逃，到天津後，吳景濂再逃。6月19日，吳景濂接到王正廷已到天津的消息，便溜出北京，住進通州協和醫院。當地學校幫他買了去天津的船票，再派幾名學生，以暑假回鄉為名，護送他去天津。
6月30日晚，張勳在江西會館看梅蘭芳的戲。梅蘭芳剛唱完，不等大軸上演，他便悄然離場，換上藍紗袍黃馬褂，直奔皇宮，向前清遜帝宣統三拜九叩，山呼萬歲，請其臨朝聽政，收回大權。北京所有大街小巷，都掛起了龍旗，宣告複辟帝製，改元為“宣統九年”。
時為1917年7月1日淩晨。天亮以後，全城歡騰，家家戶戶，龍旗飄飄。《複辟紀實》一書中，有生動的記述：“一時老少填充街巷，眉飛色舞，頗形熱鬧，而如北城一帶，甚且擊磬焚香，謂為天公保佑，望空跪拜，尤屬不少。”25共和幾年，沒有帶來美好的生活，人們開始懷念皇帝了。
張勳沒有忘記，在中華民國的總統府中，還有一位由國會選舉出來的大總統。他派前清老臣梁鼎芬到總統府，勸黎元洪“聽旨”交出政權。黎元洪厲聲回答：“先生若以清室遺民來與元洪話舊，自當竭誠歡迎；若為複辟而來，今天我是民國大總統，我統禦無方，使逆賊叛變民國，我當為民國盡忠，你是清室大臣，你也該為清室盡節，我們同歸於盡吧。”梁鼎芬一言不發，低頭退出。
在解散國會一事上，黎元洪屈服於張勳，已為自己的人生留下一大敗筆。在民國存亡關頭之際，他毅然做了一個保全名節的決定：決不交權。全北京城最後一麵五色國旗，仍然在總統府上空飄揚。黎元洪逃進了日本使館，一麵恢複段祺瑞的國務總理職務，令各省迅速出師討賊；一麵派人把總統印信秘密送往天津，轉交給副總統馮國璋，請他根據約法與《大總統選舉法》，暫代總統。
段祺瑞在天津調兵遣將，誓師討逆。湯化龍時寓天津英租界廣東路，聽到複辟消息後，一躍而起憤然說：“彼獨立者為護法耳，複辟則民國且不保，何有於法！”與梁啟超連夜趕赴馬廠，直入段祺祺的帳中，起草通電，聲討複辟。
7月12日，討逆軍奉辭伐罪，風車雲馬，卷地而來，直殺入北京古城。張勳毫無招架之力，倉皇躲進荷蘭使館去了。複辟鬧劇，旬日收場。這位大清忠臣，折騰半天，隻成就了段祺瑞一段“再造共和”的功德。
敉平複辟之後，段祺瑞派人到日本使館，迎接黎元洪複職。黎元洪自稱“墮溷之花”，絕不“再登茵席”。8月1日，馮國璋親至北京，勸黎複職，黎元洪依然拒絕。馮國璋便以“代總統”身份正式視事。馮國璋，字華甫，直隸河間人，也是袁世凱手下一員大將，雄踞長江流域，成為北洋派中的直係領袖。
是否恢複國會，再次成為焦點話題。民國成立才六年，國會已兩度解散。但現在的問題，不是該不該恢複，而是能不能恢複。梁啟超認為，這次解散國會，乃督軍團的主張，現在恢複，等於要他們自打嘴巴，難度很大。況且舊國會已威信掃地，民黨議員又大部分南下，不肯合作，就事實而言，也難以恢複。如果國會要改選或改組，則必須有一個臨時過渡機構。既然憲法還沒通過，唯有回到約法，重新成立臨時參議院，修改國會組織法，另敲鑼鼓另開張，召集新國會。
這個主意，正中段祺瑞下懷，他早被那些整天搗亂的民黨議員鬧怕了，如果能把民黨議員清理出去，亦不失為一個匡補之法。但無法回避的法律問題是：馮國璋的副總統是國會選出來的，如果要退回到臨時參議院時代，馮國璋的總統地位，就沒有法律依據了。總統不合法了，內閣當然也不合法了。那麼，要退回到臨時參議院時代，是不是國會、總統和內閣全退？如果全退，北洋政府就整個垮了；如果隻退國會，總統、內閣不退，法律依據何在？這也是孫文抨擊北方毀法的原因之一。
7月17日，段祺瑞組閣，誠邀研究係領袖梁啟超、湯化龍、林長民等人入閣，梁任財政總長，湯任內務總長，林任司法總長。這個安排，令督軍團十分不快，我輩衝鋒陷陣，卻成就這幾個文人的功名？尤其是湯化龍，宣戰案在國會擱淺，這個前議長難辭其咎。段祺瑞的親信、陸軍部次長兼西北籌邊使徐樹錚跑去找梁啟超，直截了當地說：“先生文章道德，海內同欽，若肯長內務，我輩極表讚成，至濟武（湯化龍）則遠非公比，隻可主持教育，藉資熟手，內務重任恐非所宜。”
梁啟超回答：“我輩翊讚合肥（段祺瑞），削平叛亂，本意隻在保全國體，豈敢絲毫有所希冀？雖承合肥盛意相邀，仍決辭謝。”他與湯化龍一同去見段祺瑞，表示不願入閣。段祺瑞說：“這必是又錚（徐樹錚）從中作祟。”當著梁、湯的麵打電話給徐樹錚：“如任公、濟武不肯入閣，你從此不必來見我。”
其實梁啟超不願入閣，並不全因武人反對，而是他已厭倦從政，想改行從事文化教育，但經不住段祺瑞誠意拳拳再三邀請。梁、湯隻好向京津兩地黨人征求意見，詎料眾人莫不彈冠相慶，認為這是實現政黨政治的機會，過了這個村沒有這個店。梁啟超無奈，隻好再作馮婦。他宣稱入閣是為了樹立政黨政治的模範，“宜引他黨於軌道，不可摧殘演成一黨專製惡果”26。