湯化龍對入閣同樣毫無興趣，盡管朝野頻頻催駕，他還是一推兩搡。他的內心，依然抱著國會重開的一線希望。但深夜靜思，盱衡大局，也不得不承認，目前要恢複舊國會，難於上青天，勉強行之，隻能激起新的內亂。如果能重組新國會，亦不失為一個“斬截苦痛”的辦法，經過“旁皇審慮，複博谘苦談，皆以為舍是無他途，乃決讚成閣議”27。
由此可見，革命黨與研究係解決時局的辦法，都是反對複辟和恢複約法，本來完全可以合作，但他們的路徑，卻迥然相異，甚至成了死對頭，政治的現實令人慨歎。本屆內閣沒有經過國會通過，由總統直接任命總理，就法理而言，亦屬非法。孫文宣稱：“總理一職，既無同意，亦無副署，實為非法任命。”28
梁啟超、湯化龍等人的主張，受到南方輿論鳴鼓而攻之。一位民黨眾議員以康有為的名義，致書梁啟超，把他罵得狗血淋頭：“中華民國僅六年，生（梁）與湯化龍已兩次行逆矣。民國二年之違法解散國會也，湯主謀，生主筆，慫恿項城（袁世凱）以憲法為名，驅逐議士，逮捕黨人。”如今召集臨時參議院、組織新國會，“中國自此破碎，憲法永無成期，內亂糾紛，流血千裏”29。麵對洶洶物議，湯化龍內心萬分糾結，對朋友喟然說：“冀假道以促新國會早成，為國家計久遠，苟可消弭禍源，雖冒忌叢謗不惜。”
護法與違法
1917年6月10日，美國《紐約時報》上一篇文章寫道：“舊製度的閘門已經關閉，軍閥橫行已成潮流。辛亥革命以來，中國軍閥混戰不斷，社會陷入了以軍事力量對抗憲政運動的落後與蒙昧之中。”30這種可悲的情形，不僅出現於一時一地，而是大江南北概莫能外。
早在張勳入京複辟之前，孫文已打定主意，利用北方亂局，在南方另立政府，和中央分庭抗禮。這是自從他把總統位子讓給了袁世凱之後，朝夕不忘的夙願。盡管他認為革命可以打破任何條條框框，但他希望組織正式政府，自任總統，這就需要國會支持。因此，他向外界表示：“照目下情形，最美最易之法，厥為召集舊國會也。”
6、7月間，隨著政治舞台的燈暗轉場，孫文的布局謀篇，也在新一幕的舞台上，漸次鋪開，脈絡浮現：6月，孫文在上海與前護國軍都司令岑春煊、前東三省籌邊使章太炎、前國務總理唐紹儀、前海軍總長程璧光等老“前”輩綰合起來，決意維護民國，聲討叛逆。6月10日，孫文與章太炎聯名致電廣東陳炯明，明確指示：“宜宣言擁護國會，不應宣言擁護總統。”31同時，孫文派鄒魯在北京策動國會南遷，得到吳景濂、王正廷的支持，民黨議員陸續離京南下，準備在廣東、湖南或貴州等南方省份擇地集中。
6月25日，廣東督軍陳炳焜、廣西督軍譚浩明聯名通電：於國會未恢複以前，法律既失效用，即無責任可言，所有兩廣地方軍民政務，暫由兩省自主。孫文致電北京民黨議員通訊處，呼籲兩院議員南下，他義正詞嚴地說：“暴力之下，已無國會行使職權之餘地，亟應全體南下，自由集會，以存正氣，以振國紀。”32劉成禺到北京歡迎各位議員，汪精衛在上海設立議員招待所，迎來送往，安排車船。
在討論南下護法的會上，海軍提出護法的宗旨，乃擁護約法、擁護國會、擁護合法總統三項，既不能增，亦不能減。但孫文忽然提出要恢複“臨時大總統”之稱，其理由是當初他辭去總統，是以宣統皇帝退位為條件，如今宣統複辟，他當然恢複總統資格。此議一出，幾乎遭到眾口一詞的反對，張耀曾挖苦說，這是“雙複辟”。他們認為，目前隻宜提“迎黎複職”，不宜再節外生枝。孫文退而求其次，主張在南方組織臨時政府。
孫文、唐紹儀、程璧光都是廣東香山人，鄉音雖同，但各說各話。唐紹儀說，北方政府非合法政府，南方不能也成立非合法政府，最適當的辦法是把合法的中央政府遷到上海，繼續執行合法之職務。程璧光也說：“所謂維持國事者，為起兵討賊，其他非所敢知也。”孫文得不到大家的支持，轉而向支持護法的西南六省直接呼籲：“火速協商，建設臨時政府，公推臨時總統。”33但沒有一個省響應。7月6日，孫文、章太炎、伍廷芳、唐紹儀、廖仲愷、朱執信、陳炯明等人，聯袂赴粵。
吳景濂在孫文走後到了上海，7月8日與海軍代表、孫文代表碰頭。海軍因與孫文意見相左，對國會態度極為在意，一再追問：“海軍所主張三事，為此次護法之根本條件，不能修改。是否吳議長之主張與中山先生相同？”
吳景濂說：“我的意思，以護法為主點，凡在法律範圍內者，國會願與諸公共同進行。不合法律者，則不敢為之。”海軍還不放心，刨根問底：“但有強迫公以違法行動者，公能始終拒絕否？望公有以聲明之。”海軍擔心國會被人一施壓，就會臨風擺柳，但吳景濂擺出鬆柏之姿，斷然回答：“我為議會代表，隻知守法，法以外不敢聞命，雖有強迫，決不服從。”海軍這才在南下護法協約上簽字。
夏天陽光直射，把大地炙烤得反光刺眼。南方的空氣浸潤著繁花的芬芳，彌漫於珠江兩岸。7月17日，孫文一行人抵達廣州黃埔，在粵的國會議員和廣東督軍陳炳焜、省長朱慶瀾到黃埔歡迎。孫文在即席演講中說：“鄙人今日所望於諸君者，即日聯電請海軍全體艦隊來粵，然後即在粵召集國會，請黎大總統來粵執行職務。”34孫文致電段祺瑞，義正詞嚴，痛斥其為毀法禍首：
而民間清議，亦謂複辟之禍，叛督實為先驅。要求宣戰之不已，以至毆擊議員；毆擊議員之不已，以至解散國會；解散國會之不已，以至複建偽清。本為一人保固權位，以召滔天之災；足下獎成此患，豈得不為追咎。文於數月前，曾獻忠言，不蒙采納。至黃陂不得已而下免職令，猶不悛改，悻悻以引起禍亂，不負責任為詞。今日因敗為勝，功過相償，天日鑒臨，人心共諒。乃總理一職，既無同意，亦無副署，實為非法任命；果出黃陂手諭與否，亦未可知。足下當以義師首領自居，豈得以國務總理為號，以免職興戎，而以複職自貴，狐埋狐搰，皆在一人，豈所謂為國忘身者乎？35
孫文承諾請黎元洪複職，因此贏得了海軍的信任與支持。7月22日，程璧光與海軍第一艦隊司令林葆懌上演了最石破天驚的一幕，宣布海軍自主，提出擁護約法、恢複國會和懲辦複辟禍首三大主張。率領十幾艘軍艦，鼓輪南航，遠赴廣東。程璧光在日記中寫下擲地有聲的誓言：“寧維持公理死，毋違反公理生。”然而，他卻生在一個公說公有理、婆說婆有理的時代。
對於南北分裂，社會普遍擔憂，八王之亂、五代殘唐的時代重臨大地。有記者問章太炎：“張逆現已下敗，民國政府將重新組織，豈容再有討逆之師？”章太炎回答：“你說錯了，是將認逆為順矣，一張勳敗則眾張勳起，非將此群逆從根本而廓清之，不足以言共和也。”“一張勳敗眾張勳起”這話，道出了中國的現實，但怎樣才能“從根本而廓清之”？是靠武力，還是靠製度？武力是刈草，製度是改良土壤。但在孫文、章太炎看來，改良土壤太慢，唯一辦法就是不斷刈草。
至此，南北分裂，遂成定局。孫文豪邁放言：“君主專政之氣在北，共和立憲之風在南”，“今日欲圖鞏固共和，而為掃汙蕩垢，撥本塞源之事則不能不倚重南方”。當記者問他：“臨時政府一成立，南北勢必分裂，現人民厭倦戰亂，南方也未必打贏北方，怎麼辦？”孫文批評記者：“說人民厭亂，殊非實情。”他以“病者之解腕”為比喻，說明分裂並不一定就是壞事。他革命幾十年的秘訣，就是從不怕輸。
南方成立正式政府，國會是關鍵。民元的《國會組織法》規定，“兩院非各有總議員過半數之出席不得開議”。但國會中占了半壁江山的研究係議員，斷不肯南下，僅靠原來的民黨議員，難以湊夠開會的法定人數。孫文一方麵仍希望有更多的議員南下，最終可以達到法定人數，組織合法政府，但同時又做了第二手準備，萬一人數不夠，則給這個國會冠上“非常國會”或“緊急會議”之類的名義，也算是一個變通之法。他說：“所望議員集會，能滿法定人數，若萬一不足，可行非常集會。蓋在非常事變之時，本可行非常集會，平時法定人數，可以不拘。”36
然“國會非常會議”的法理依據何在？事實上，無論從《中華民國臨時約法》，還是《中華民國國會組織法》，都找不出相關條文。但議員們征諸世界曆史，總算在法國找到了成立“非常議會”的先例，於是便援引為“遇非常事變不足法定人數也可行非常集會”的理由。真是學不到鐵拐李的本事，學到那隻瘸腳。雖然拿法國來做“擋箭牌”，還是有點不著邊際，但環境實逼於此，不容有別的選擇。
段祺瑞預見南北終有一場大戰，派傅良佐到湖南當督軍，為武力統一南方布下一顆棋子。孫文致電譚延闓，要他拒絕傅良佐入湘，“如任其入湘，則湘永陷於危”。但怎樣才能拒絕？言語道斷，唯有動武。於是雙方厲兵秣馬，橫刀揭斧。不及旬日，衡州、零陵宣告獨立，南北開戰。三湘百姓，除了仰望上蒼，哭泣與禱告，還能做些什麼？
8月9日，吳景濂、王正廷匆匆趕到廣州，在黃埔與孫文見麵，並致電仍留北方的議員，請指日齊來。孫文依然念念不忘恢複臨時大總統。據章太炎記述：“孫公（在廣州時）尚欲稱臨時大總統，餘謂宜且稱攝大元帥。石屏（譚人鳳）時亦移書，勸孫公勿自尊。眾議喧呶，或欲以議員合組政務委員會者。”孫文還為此與吳景濂大吵一場，“景濂恚，誓不複見”37。
這段記述，披露了兩個細節：其一，孫文從一開始就想當總統，所謂“迎黎複職”，不過是迫於環境，虛應故事而已。其二，國會議員曾異想天開，要接管行政，由他們代行政府職權。
盡管國會不支持孫文當總統，但孫文毫不氣餒，依然鬥誌高昂，函告海外同誌，形勢一片大好：“國會議員亦已陸續前來，日間齊集，當即開會組設最高軍事統一機關，出師討逆，以達真正共和之目的。”38
王正廷和馬君武、秦廣禮、吳宗慈等幾位議員，解纜揚席，乘船趕往南寧，邀請兩廣巡閱使陸榮廷到廣州，共襄護法盛舉，實際上是指望陸榮廷和雲南的唐繼堯做軍政府的左右門神，聊壯聲威。
陸榮廷，字幹卿，廣西武鳴人，曾經是廣西三點會（“天地會”的別稱）的首領和私鹽販子。他對孫文的“護法”，了無興趣，他認為解決政局的辦法，在於請黎元洪複職，而不是另立政府；西南各省可以成立一個聯合的會議機關，由各省派全權代表組成，製定共同政策；至於國會，以緩開為好，等軍事得手後，集會於武昌為宜。會談結束後，他以“病軀未愈”為由，拒絕到廣州。
邕江風景恍如一幅水墨淋漓的畫卷，照水夜來燈萬點，滿江紅水亂星浮。但王正廷等人乘興而來，被兜頭澆了一瓢冷水，連滿眼風光，亦無心情觀賞了。
陸榮廷老奸巨猾，大道理是糊弄不了他的。他一眼看出護法運動先天不足，後勁乏力，難以為繼。他提出三點意見：一是反對段祺瑞，二是不反對黎元洪，三是如果黎不複職，則承認馮國璋的合法地位。
在北方，代理總統馮國璋崇尚和平，不願意和南方打仗。但段祺瑞有“再造共和”之功，金光蓋地，風頭正勁，馮國璋也不敢攖其鋒，唯有虛與委蛇。8月13日，段祺瑞在北京發布對德國的宣戰令。這道命令，因國會已解散，由馮國璋乾綱獨斷，蓋印發表。這天恰好是十七年前德國作為八國聯軍之一，攻入北京之日。世事的輪回，三十年河東，三十年河西。
雲南督軍兼省長唐繼堯對政局的立場，與陸榮廷接近。他在中國對德宣戰之日，發表對內四大主張：一是恢複國會，二是迎黎複職，三是改組內閣，四是撤回北軍。宣布組織“靖國軍”，加入南方的“護法”陣營。
章太炎在其自定年譜中說：“八月，君部七艦抵番禺，自是兩院議員來赴者幾百人。”這是誇大其詞了。孫文呼籲全體議員南下，如果真有幾百人來，合法性也就沒有太大疑問了，即使缺席幾個，也可以輕易地用候補議員遞補上。其奈，千呼萬喚，隻來了100多人。第一屆國會，兩院議員總數為870人，必須超過435人才可開議，但現在離合法人數，十萬八千裏。
形勢旦夕萬變，今日不知明日事，雖不足法定人數，也唯有霸王硬上弓，先弄一個既成事實出來。8月18日，孫文在廣州黃埔公園宴請南下的130多位議員，呼籲南方護法各省應團結一致，成立正式政府。人數雖未足法定，唯值非常事變，可先開非常會議，組織政府，以資應付。
翌日，議員們在回龍社前煙酒公賣局舊址第一招待所，召開第一次談話會，討論國會及組織政府二事，會議由吳景濂主持。大家一致認為，開設國會，刻不容緩，“國會非常會議”這名稱不錯，既然文明國家已有先例，大可援引，不必扭捏，可解決人數不足的法理問題。於是通電各省，決定借廣東省議會會場開會，並推舉呂誌伊、王有蘭等7人為軍政府組織大綱起草員。通電稱：
同人等共受國民之托，職務未終，今被國賊驅走，責任難棄，用依約法自集於粵，人數未滿法定，本難舉行開會，唯念時局之危，間不容發……爰繹主權在民之義，師法人國變之例，特決定本月廿五日於廣州開非常會議，以謀統一，以圖應變。39
8月25日，處暑後的第二天，按照傳統說法，夏天的炎熱至此開始漸漸消散了。非常國會在廣州舉行第一次正式會議。參議院議長王家襄沒有南下，由林森承替；副議長仍為王正廷；眾議院議長為吳景濂，副議長為褚輔成。實際上兩院已合而為一了。
在100多位議員中，大致可分為政學會、益友社和民友社三派。政學會（內分“南關五十號”和“石行會館”兩派）較為穩健，與北方研究係接近，以張耀曾、穀鍾秀、劉治洲、徐蘭墅等為首；民友社（又稱“照霞樓派”）屬於激進派別，以林森、謝持、馬君武、田桐等為首；而益友社（因以褚輔成寓所為據點，又稱“褚寓派”）則為舊國民黨中的溫和派，以吳景濂、王正廷、褚輔成等為領袖。三派鼎立，町畦相訾，一若秦晉之爭。
非常國會的經費是一個大難題。孫文答應吳景濂，由軍政府每月津貼議員。但軍政府自己窮到燒酒要賒、酒罌要借，常在無財乏用中度日，遑論國會百多號人物。第一個月勉強發給每位議員100元，第二個月便無以為繼了。吳景濂問孫文要錢，孫文依然答應給，但倒篋傾筐也沒一個銅板。他不斷致電海外同誌，敦促籌款，但收獲不大，非常國會隻能自己跑關係、找熟人，東借西湊。吳景濂自稱“為議員津貼事，予如坐針氈”。
國會非常會議隨即製定組織大綱，對於開會的條件，不再糾纏於人數了，改為“有十四省以上議員之列席”就可開議，而所議之事，“以列席議員過半數決之”。也就是說，隻要有來自不同省份的8位議員出席，就可表決了。
當初國會成立一個40人的委員會，已經被人批得體無完膚，現在8個人就可立法！這個國會非常會議也太過非常了。
《中華民國軍政府組織大綱》規定，軍政府設大元帥一人，元帥三人，由非常國會選舉，以得票過半者當選；大元帥對外代表中華民國。下設外交、內政、財政、陸軍、海軍、交通六部，由非常國會分別選出，谘請大元帥特任之。
南方的“護法”，就是護民元約法。在這一點上，南北政府的主張，大同小異，北方也是要還原到約法時代，隻不過北方是成立在約法上還算有點依據的參議院，而南方則弄出在約法上根本沒有的非常國會。
既然雙方都以民元約法為起點，那麼，一切政治爭議，都應還原到民元約法。孫文要成立正式政府，理所當然也是在民元約法框架中的政府。如果離開民元約法，“護法”便失去了“護”的對象，變得毫無意義了。但最後出來的，卻是與民元約法毫不相幹的“軍政府”，這是武昌起義初期的臨時機構。人們不免要問：既然主張恢複約法，為什麼不能在南方直截了當地實行約法？為什麼要倒退到民元約法之前去？
追本溯源，問題的關鍵，在於南北雙方都沒有一個合法產生的國會。大家表麵上正義凜然，但心底都清楚，無論臨時參議院還是非常國會，都是無本之木、無源之水。一顆不良的種子，是結不出善果的。由於國會本身的合法性有疑問，它長出來的枝枝葉葉，便全都有疑問了。所謂名不正則言不順，言不順則事不成，古有明訓。以違法去反對違法，指望負負得正，政治沒有不敗壞的。
9月1日，非常國會舉行大元帥選舉，到會議員隻有91人，為正式國會議員人數的十分之一強。投票結果，孫文得84票，唐繼堯得4票，陸榮廷得3票。孫文當選為軍政府大元帥。非常國會致書孫文：“眾意所寄，元帥是崇，願我元帥為共和之神。”40下午，吳景濂、王正廷率領幾十位議員，乘坐舞鳳兵艦，前往黃埔公園，舉行大元帥授印禮。
風和日麗，水碧天藍，孫文早就熱切期待著這一時刻。吳景濂首先代表國會發表演說：“前臨時大總統孫先生文，手創民國，內外瞻仰，允當斯任，即日齎致證書，登壇授受。悃忱未盡，複申是言。所願我大元帥總輯師幹，殲滅群醜，使民國危而複安，約法廢而複續，不勝鄭重期望之至！”
演說畢，王正廷登壇授印，孫文恭敬領受。議員們和觀禮嘉賓，神色激動，鼓掌致賀。孫文發表答詞：“文以不德，忝為共和先導。民國成立，六年於茲，而梟雄釁換，頻繁不已，文不能救，自念無以對我邦人兄弟。今者叛督倡亂，權奸竊柄，國會解散，元首遷廢，此誠勇夫誌士發奮倡義之時也。”他莊嚴承諾：“任職以後，唯當竭股肱之力，攘除奸凶，恢複約法，以竟元年未盡之責，雪數歲無功之恥。”41
9月2日，非常國會選舉陸榮廷、唐繼堯為元帥。按照軍政府組織大綱，設大元帥一人、元帥三人，但許多史書隻提到陸、唐兩位元帥，而不知第三人是誰。第三位元帥到底有沒有選出來？在吳景濂的自述年譜中，指出第三人即海軍元帥程璧光。由於程認為“當初海軍南下，在上海簽訂協約時，所定條件與現在所行不相符合，堅不承認，將證書及元帥印即時璧回”。42
程璧光不就職，陸、唐二人也不就職，他們本來就不讚成軍政府手握兵符，分茅裂土，乃一方梟雄，怎肯接受有勇無拳、屢戰屢敗的孫文領導？陸榮廷通電聲稱：“以後廣東發生任何問題，概不負責。”廣東督軍陳炳焜也對記者表示：廣東現在隻是自立，不是獨立。自立就是自治，對中央的合法管治，依然承認。廣東也無力負擔軍政府和非常國會的經費開支。畫公仔畫出腸，就是不承認軍政府和非常國會。
1917年6、7月，孫文號召國會南遷、議員南下，南方成立正式政府，召開非常國會。圖為孫文到廣州組織護法軍政府，被推舉為大元帥。至此，南北對峙，一國兩會。
陸、唐不承認也罷了，連孫文提名、國會選舉的各部總長，也大半虛懸。內政總長孫洪伊、財政總長唐紹儀、交通總長胡漢民、外交總長伍廷芳，都沒有履任。孫洪伊、唐紹儀不就職也罷了，連胡漢民這樣的心腹大將也不就職，真是奇哉怪也，似乎提名前沒有溝通過，這對軍政府的權威又是一個沉重打擊。
既然軍政府對外代表國家，就不僅是一個軍事指揮機構了，而是國家最高政權機構，至少應包含行政、立法、司法三套班子。但現在是一個行政壟斷的架構，沒有司法部，卻有一個看似不那麼重要的交通部（打仗時交通部就重要了）；國會議員也在政府任職，鄒魯擔任了財政次長，馬君武代理交通總長，王正廷代理外交總長，葉夏聲代理內政次長；吳景濂為大元帥府高等顧問，鄒魯、王湘、吳宗慈、周震麟、宋淵源等議員，都擔任了大元帥府的參議。軍政府就是這樣一個三權不分的混合機構。
孫文號稱海陸軍大元帥，但根本指揮不動陸榮廷的桂軍和唐繼堯的滇軍，光靠海軍是打不進北京的，這個道理人人明白。不過孫文看透了這些軍人，隻要他手裏有足夠的錢，別說陸、唐，就是北洋陸軍也能買下來。
他怎麼才能有錢？就像以前反清革命一樣，向海外華僑籌募；怎麼才能爭取華僑支持？就是要守住“護法”旗號，把北伐的聲勢造起來。因此，軍政府還沒正式開張，孫文手上除海軍外無一兵一卒，就已經摩拳擦掌，宣稱要出師北伐了。他在給黨人的信中說：“一俟各部組織完備，即行出師討賊，以建造真正共和之國家。”43
1917年9月10日，孫文從黃埔抵達廣州，在國會非常會議會場舉行大元帥就職禮。軍政府設於黃埔公園，另在廣州河南的士敏土廠設大元帥府。孫文豪邁宣稱：“文雖駑鈍，猶當荷戈援桴，為士卒先，與天下共擊破壞共和者！”這篇磊落豪橫的宣言，出自軍政府秘書長章太炎之手，流傳著幾個版本，或曰“文雖衰老，猶當荷戈援柲”，或曰“猶當搴裳濡足，為士卒先，與天下共擊廢總統者”。
孫文發表這篇宣言時，陸榮廷、唐繼堯等都置身局外，冷眼旁睨。孫文雖欲荷戈，但手上連一支戈也沒有。
許多人都記得，辛亥革命前夕，同盟會在海外曾爆發一場內訌，章太炎、陶成章與孫文為爭奪《民報》的主辦權鬧翻了，雙方互相詆毀，都把話說得非常難聽。章太炎指責孫文把雲南出賣給法國人，又“懷挾巨資，而用之公務者計不及一”，私吞公款，這是對人品的嚴重指控。黃興、胡漢民等人則指責章太炎“托有神經病而魚肉儕輩”。章太炎、陶成章憤然另立山頭，組織光複會。事情惡化到孫文懷疑陶成章要暗殺他，而光複會也懷疑孫文要暗殺陶成章。
曆史的發展，眾所周知，最終是孫文沒有被陶成章刺殺，而陶成章卻被陳其美派人刺殺了。這段舊恨宿怨，本來很難平複，如今孫、章二人可以不計前嫌，為了對付共同的敵人——北洋政府，再度合作。以章太炎這種狂放不羈的“瘋子”性格，竟肯降格做個簿書煩瑣、襄理文墨的“秘書長”，令人刮目相看。
其實，秘書長是掛名的，文墨並不需要他襄理。一個多月下來，章太炎仆仆奔走於香港、廣州各地，逢人說項，拉攏綰合，但收效卻不大，他十分泄氣，打算一走了之。孫文勸他：“今人心不固，你是老同誌，不當先去，以失人望。”章太炎被人一捧，又張狂起來了，慨然對人說：“這就像下棋，孫公在廣東局道逼仄，未有兩眼，我去為他做眼耳！嫌人失望，給我一個總代表的名義可矣！”
這時吳景濂準備率領幾位議員到雲南拜訪唐繼堯，章太炎豪情大發，答應以大元帥府代表名義，隨議員去一趟雲南，說服唐繼堯支持軍政府。孫文喜出望外，大表嘉許。吳景濂旁觀者清，暗笑說：“中山不得已以章太炎為秘書長，而章氏素有瘋子之稱，本為文人，不明政治，在軍政府與秘書廳各職員亦頗有意見不合。中山先生於國會派員赴滇時，因派章太炎代表赴滇，實為驅章於大元帥府，以免其再為搗亂。” 44
章太炎特製了兩麵巨大的紅旗，比唐繼堯的主帥旗還要大，上繡“大元帥府秘書長”幾個大字，挑選兩位高大威武的肌肉男扛著，迎風獵獵，作為開路先鋒，以壯行色。吳景濂因臨行染病，要推遲起程。章太炎懷裏揣著元帥印信， 自帶著五位國會議員，前呼後擁去了昆明。
唐繼堯對章太炎執禮甚恭，每天下午都在軍署大排宴席，水陸畢陳，美酒佳肴，大吃大喝，談古論今，不醉無歡，但一說到元帥印信，卻顧左右而言他。最後章太炎也不耐煩了，拉下臉對隨行的議員們說：“既然他不受，我們都沒麵子了，趕緊回去，我的名義是軍政府給的，也和你們一道走人。”
章瘋子一生氣，後果很嚴重，當初連袁世凱都怕他三分，唐繼堯更不敢惹這位國學大師了，隻好答應接受元帥印信。章太炎總算掙回了麵子，但唐繼堯對外行文，還是以“滇黔靖國軍總司令” 自稱，從不提這個在他眼裏沒有多少含金量的“元帥”。
曆史書上，對陸榮廷和唐繼堯阻撓破壞軍政府護法的罪行，曆曆可數。然而，在陸、唐看來，他們自始至終都反對另立政府，反對召開非常國會。這個軍政府是孫文和非常國會強加給他們的，為什麼軍政府授予他們元帥職，他們就一定要接受，不接受就是破壞呢？他們不能有自己的政治主張嗎？他們一定要與孫文保持一致嗎？
從陸、唐的角度去想， 自己是主，軍政府是客，軍政府來了要反客為主，讓他們聽從號令，跑到千裏之外去打他們不想打的仗，這心裏本來就極不痛快，須知那是真刀真槍地打，是要流血死人的，豈同兒戲？持平而論，說陸唐二人阻撓、破壞孫文“護法”，固然沒錯，但陸、唐也可以反過來說是孫文阻撓、破壞他們的“自立”，這筆賬打爛算盤也算不清了。不過，最後陸、唐還是作了一些妥協，勉強接受了軍政府這個既成事實，但對孫文的許多主張，仍然不認同，為日後的分裂，埋下伏筆。
軍政府甫成立，即麵臨著另一個問題，這一場鬧得海沸河翻的“護法”運動，導火索是中國對德國宣戰案。當初孫文堅決反對參戰，現在，軍政府既然代表國家，就必須作一個正式表態。9月18日，孫文就此問題谘詢非常國會，他說：“自對德宣戰問題發生以來，國民鮮表示讚同之意，而探諸事理，亦未見有無故宣戰之由……今日民國與德、奧兩國間交戰狀態已經成立，非從頭再宣布中立，無解決此問題之辦法。”他希望國會“首審己國利害所存，以決政策”。45
9月18日下午，非常國會開會討論孫文的谘詢，有來自21個省的83名議員出席，結果53人讚成維持交戰狀態。軍政府尊重非常國會決議，9月26日，對德、奧宣戰。參戰問題的紛爭，至此畫上句號。
這場歐洲戰爭，中國派了大批勞工去歐洲，並派了一個團的兵力到伯力。伯力這地方，以前是中國領土，1858年被俄國占據，中國軍隊號稱“出國參戰”，也沒真正打仗，隻是沿交通線巡邏放哨。但國內卻鬧得四分五裂，這已經夠悲劇了，但更悲劇的是，到最後南北政府都對德、奧宣戰了，令人大興“早知今日，何必當初”之歎。
實際上，南北政府都明白，宣戰與否，無關宏旨，一切外交問題，實質都是內政問題。國內政治這盤爛賬，已經夠他們忙的了。
孫文這時最迫切需要的是軍隊，恰好省長朱慶瀾受陸榮廷、陳炳焜等“桂係集團”的壓迫，辭職不幹。下台前把最後的二十營親軍撥給了陳炯明接收，這成了唯一一支聽孫文號令的軍隊。在海陸軍大元帥手上，總算有了荷戈之兵，雖然隻有區區二十營，但星星之火，可以燎原。
10月27日，北洋政府下令陸榮廷出任廣東督軍， 由莫榮新代理。12月2日，孫文以大元帥名義，任命陳炯明為援閩粵軍總司令，鄧鏗為參謀長，率軍攻打福建。1918年元旦過後，這支粵軍便頂著呼號的北風，匆匆開往汕頭，打入閩南，開辟自己的地盤去了。
研究係退場。
正當南方熱熱鬧鬧選舉軍政府元帥之際，9月29日，北洋政府以孫文和非常國會另立政府，分裂國家之罪名，下令通緝孫文、吳景濂等人。北方不願恢複舊國會，曹錕、張作霖、倪嗣衝、閻錫山、盧永祥等各省督軍通電聲稱：“舊國會雖係民權，兩次召集，兩經解散，成績無聞，聲譽失墜，萬無恢複之理。” 46但要選新國會，就必須修改《國會組織法》與兩院《議員選舉法》，國會既已不存，這個法由誰來修？唯有通令各省及蒙、藏、青海選派參議員，限一個月內到京，組織臨時參議院，為選舉新國會鋪路。
國務院的通電說：“夫國會之職權，乃由約法上之參議院遞嬗而來，有參議院行使立法權，既無異於國會之存在，是與約法精神共和本旨，皆不相違。” 47因為國會的合法性是從參議院來的，所以現在從國會退回參議院也是合法的。這個邏輯，聽起來十分牽強。
第一屆國會畢竟是存在過的，開過會、立過法，不可能一筆抹殺。現在既然不恢複第一屆國會，那就是成立第二屆國會了，如果退回到臨時參議院重新起步，那麼將來成立的，究竟是第一屆國會，還是第二屆國會？無論在法理上還是在事實上，都是行不通的。馮國璋在通電中，提出了折中的辦法：
當世明哲，無不以選舉國會議員為第一要義， 國璋深表同情，而讚成先設約法上參議院者，已居全國之大多數，若遷延不決，叢咎滋多，爰折中於二者之間，一麵令內務部籌備國會選舉，一麵按照約法， 由各省選派參議院議員。但參議院僅以修正國會組織法為限度，而其他職權，乃待諸正式國會執行。如此辦法，在參議院成立期間，既不妨礙國會選舉之時日，亦不侵越正式國會之職權。 48
質言之，這個臨時參議院，僅有修法權，沒有立法權，避免了與國會職權的衝突。段祺瑞為首的皖係與馮國璋為首的直係，在許多政策問題上，已暴露出嚴重分歧。
11月10日，臨時參議院在北京成立。馮國璋、段祺瑞和全體閣員都出席了開幕禮。段祺瑞的賀詞，引經據典，大談力學原理，與古板的軍人形象，相映成趣。他說：“琴瑟不調，則改弦更張。易曰：無平不陂，無往不複。西儒謂力行之理：兩力平均，等輕等重，則成定體；兩力維係，相吸相繞，則成回環往複之體。世界萬事萬物，不能外此公例。諸君子更定良法，使三權劑於平。” 49
參議院製定修法時間表，在1918年2月之前，必須完成對《國會組織法》、《參議院議員選舉法》和《眾議院議員選舉法》的修訂。各參議員投票互選王揖唐為議長，那彥圖為副議長。王揖唐，安徽合肥人，清末舉人，民國後曆任軍谘府軍谘使、統一黨理事長、共和黨幹事、進步黨理事以及總統府秘書、參議、顧問，是第一屆國會的參議院議員。此人工於心計，城府甚深，在政治圈中，有“漁行老板”的綽號。
王揖唐是段祺瑞的同鄉，在中國政壇上，以同鄉關係結成同盟，是一種悠久的傳統。早在馮國璋入京前，由徐樹錚出錢，王揖唐出麵，在北京的安福胡同組織俱樂部，專門聯絡京中的政客、議員，形成了一個“安福係”政客團體，與段祺瑞的皖係，桴鼓相應，互為犄角。1918年至1919年是安福係的全盛時期，對外行文，自稱“本部”，口氣之大，有如政府的行政機構。
段祺瑞早就決心以武力平定南方，傅良佐到湖南時， 口出狂言，要在五個月內，蕩平三湘。但馮國璋卻停戰心切，根據約法規定，他的總統任期隻有一年，次年9月就是總統大選之期，他希望在此之前，和平解決南北問題，為自己蟬聯總統鋪路。
在直係軍人的暗中策劃下，11月14日，在湖南作戰的第八師和第二十師同時宣告休戰，不等陸軍部命令便自動退兵。傅良佐在變生肘腋的情況下倉皇逃離長沙，奔走嶽州。長沙被南軍占領。
段祺瑞對南方既不能伸其撻伐，唯有引咎辭職。馮國璋一麵假意挽留，一麵又授意直督曹錕、鄂督王占元、蘇督李純、贛督陳光遠，聯銜通電，呼籲撤軍停戰。直係與皖係之間的傾軋，乃全麵鋪開。段祺瑞被迫再次請辭，梁啟超、湯化龍、林長民等人，亦連帶請辭，這回馮國璋一概照準，內閣宣告垮台。
然而，令人始料不及的是，這竟然成了研究係盛極而衰的一個轉捩點。曾隸進步黨及研究係的福建籍議員劉以芬感歎：“在梁、湯當時入閣，本係徇黨員多數之意，冒險一試，豈知一行登台，轉使內部發生觖望，予徐（樹錚）等以可乘之機，事前方以臨時參議院可以全權在握，某也議長，某也秘書長，均已內定有人，結果乃大出意外，經此一番變動，而黨勢遂大受影響矣。”50
1918年2月，政府陸續公布經過修正的《國會組織法》和兩院《議員選舉法》。最重要的修改有：參議員不再代表地方，以免有聯邦之嫌，而分為“學術代表”、“事益代表”、“勳績代表”、“華僑代表”及“高等行政司法官選舉會選出之議員”等；兩院議員任期一律為三年；減少議員名額；提高議員選舉權資格；增加官吏不得兼任議員規定；製憲機關的性質與權限，不列入國會組織法中等。
選舉前夕，為了維護國家的穩定和團結，實現政治和解，為國會選舉和總統大選營造良好氣氛，政府宣布特赦帝製禍首梁士詒、朱啟鈐等人。梁士詒，字翼夫，廣東三水人。由於他掌握著京漢、滬寧等重要鐵路幹線和交通銀行，被目為交通係的首領。當年袁世凱帝製自為，他是總統府秘書長、臭名昭著的“十三太保”之一，帝製失敗後，被政府通緝，一直蟄居香港，不問政治。朱啟鈐，字桂辛，貴州開州（今開陽）人。曾在內閣擔任交通總長、內務總長，191年任袁世凱登極大典籌備處辦事員長。1916年袁世凱死後，以帝製禍首遭通緝。這兩個人，在後來的政治舞台上，都扮演了重要角色。
3月6日，公布兩院議員第二屆選舉日期令，規定1918年6月10日為眾議院議員選舉日，6月20日為參議員選舉日。 3月23日，段祺瑞在東北奉係張作霖的支持下，再度出山組閣。但他上任後頭一件事，就是派遣大軍南下，重啟南北戰爭，令國內的政治空氣，一下子又降到冰點。直隸督軍曹錕擔任攻湘軍總司令，以第三師吳佩孚為先鋒，越過襄樊，經荊州入湘。
吳佩孚，字子玉，山東蓬萊人，秀才出身，直係第一驍將。大軍所向披靡，連陷臨湘、嶽州、長沙，段祺瑞的南征計劃，功在垂成，京中的皖係大員們，額手相慶，以為可以甩水袖，亮靴底，唱一句“掃淨狼煙歸漢統，人曰男兒大英雄”了。詎料吳佩孚攻克衡山以後，突然勒馬不前，第三師全體軍官一齊向中央請假。這一戲劇性的局麵，表麵理由冠冕堂皇，為南北和平，避免生民塗炭雲雲，實際上，直、皖兩派的政治分歧，已趨於白熾。
對北方選舉國會，粵、桂、滇、貴、川同聲反對，湘、鄂兩省也因戰爭沒有選舉。真正舉行了選舉的隻有14個省區，蒙、藏、青海議員，則由北京指定。修改後的《參議員選舉法》，最大變化是參議員改為民選。由於是第一次實行，各地選舉難免有些混亂。以江蘇為例，南京選民調查合格者，城內1400餘名，四鄉1300餘名，共計2700有奇，而其中不合資格及重複者頗占多數。
最普遍的現象是代人投票與重複投票。據時人記述，“唯四鄉投票向比城中齊整，無識農民莫不服從總董與董事命令，囑其投某某及某某，從無一敢違拗者。”這也是鄉間較城中更具自治傳統所致。“現因參議院破天荒改歸民選，垂涎參議員者人數愈眾，各鄉總董、董事在鄉間開會討論，依票數之多寡支配當選者若幹名”51，於是，鄉間組織人入城投票，投完又投。而城中士紳亦組織專門代人投票的隊伍，甚至包下了定海、洞春、長鬆、東號、第一春、問柳等菜館，是日不賣外客，專為代人投票者提供餐飲。
1918年3月，段祺瑞內閣成員合影。右起：曹汝霖（交通總長兼財政總長）、劉冠雄（海軍總長）、陸征祥（外交總長）、段祺瑞（國務總理）、錢能訓（內務總長）、段芝貴（陸軍總長）、朱深（司法總長）、傅增湘（教育總長）。
由於投票安排不當，人們不熟悉投票程序，造成投票站人群擁擠，秩序混亂，政府頻頻接到有人搶選票、砸票櫃的報告。在江北阜寧縣竟發生票櫃管理員被逼死的事件，據稱該縣眾議院議員初選人名冊，浮濫嚴重，多達11。3426萬人，十之四五都是偽造的人名。投票時則一人填幾十票、上百票不等，能夠記得住這麼多人名，也絕非易事。票櫃管理員顧培芝不肯同流合汙配合違法，竟受到眾人圍攻，威逼利誘、侮辱恐嚇，無所不用其極，最後這位管理員不堪忍受，投繯自盡。
從另一麵來看，選舉成了城市一場縱情歡樂的“嘉年華”。當時報紙報道，各省市麵極為熱鬧，尤其茶樓、酒館、妓院等場所，利市數倍。保定因為舉行複選，市麵流動現款驟增，食肆人滿為患，妓院也從原來的三家，增添到了六家，各自爭妍獻媚，鬥勝誇奇。各印刷局爭奪印製選票的大宗生意，各出奇謀，不惜工本，有人壓價，有人抬價，把市場攪得熱氣騰騰。有記者感歎：誰說選舉無益於小民？這不就是益處嗎？
7月12日，政府頒令：“茲定於民國七年八月一日以前，所有當選之參議院議員、眾議院議員，一律齊集京師，定期開會，用副國家尊重立法之至意。” 8月12日上午，象坊橋前車馬喧闐，參議員106人，眾議員258人到院。馮國璋、段祺瑞和全體閣員出席了國會開幕禮，10時奏樂開會，由籌備國會事務局局長報告召集國會的由來，然後總統、總理致辭，新國會宣告成立。
8月21日，眾議院選舉議長，王揖唐與劉恩格分別以262票和176票當選正副議長。次日，參議院選舉議長，梁士詒與朱啟鈐分別以119票和114票當選正副議長。
議員中有330多人是安福俱樂部的，占絕大多數，其次為以梁士詒為首的交通係，而研究係在選舉中大敗，故坊間俗稱新國會為“安福國會”。時人評論，新國會由三類人組成：官僚（交通係居多）、政客（安福係、研究係居多）、市儈（安福係居多）。前兩類容易理解，“市儈”一類，則是那些“出身市井，略斂金錢，或曾市末秩，稍聞官氣”者。
就在同一天，吳佩孚通電痛詆新國會：“此次新國會選舉，政府以金錢大施運動，排除異己，援引同類，因之被選議員，半皆惡徒。” 52從這次選舉來看，以金錢操縱選舉的現象，確實較以前嚴重，這是由於國會一再解散，不斷重複選舉，太過兒戲，使得選舉的神聖色彩在選民中日漸淡化。大家覺得，反正都是演戲一樣，你方唱罷我登台，不如就當成一宗買賣來做，給錢不要白不要，收錢看熱鬧，何樂而不為？如果說，全民選舉在中國搞壞了，不是選民的錯，而是官僚政客的錯；不是選民素質低，而是官僚政客的素質低。如果要訓政，不是訓普通民眾，而首先是要訓官僚政客。
馮國璋的總統任期屆滿，選舉由安福係操盤，蟬聯無望。對未來總統人選，安福係議員中有兩個熱門人選：一是段祺瑞，一是徐世昌。據眾議員劉振生說，選段的理由是：我們費盡力氣，辦成新國會，就應當選舉我們的首領做大總統，搞政治就得親自去搞，不能假手他人。選徐的理由是：選段必使直皖兩派勢成水火，徐世昌為北洋元老，無人反對，既無實力，又接近我們，正好為我所用。53
段祺瑞本人態度堅決，要求議員們把票投給徐世昌，蓋以徐馮唐已老，一介文儒，不似馮國璋手握重兵，也不似黎元洪背後有南方勢力，綰合總會易些，可以有助協調皖、直、奉三係的關係。
徐世昌，號菊人，直隸天津人，與袁世凱有昆弟之交。曾任清末東三省總督，1911年在皇族內閣中任協理大臣。徐世昌的生活頗追求“新式”，喜以西餐宴請賓客、奏西洋音樂、家中用西式家具；辛亥革命時，他在朝廷大臣中剪辮最早，其後擔任民國高官，出席重大場合都是一身燕尾禮服，與其他老官僚迥然相異。袁世凱身邊的幕僚說：“徐的精力、氣度、能力、人緣都不在袁（世凱）下。” 54袁世凱籌備稱帝時，他三緘其口，不蹚渾水，保住了清白。