段祺瑞表態後，國會達成一致意見。9月1日，安福係、交通係、研究係三大政團的代表到天津拜訪徐世昌，表達了要推舉他為總統的意見。
議員選舉結果，研究係隻占二十餘席。成立臨時參議院、修改法律、重選議員、召集新國會，全都是研究係一力促成，但如今舞台搭起來了，自己卻淪為跑龍套的角色。梁啟超就像一個在球場上滿場奔跑的球員，始終沒有搶到一個好球讓他投籃，有時球傳到他手上，還沒抓穩，又被別人斷掉了。梁啟超、湯化龍對“球賽”已經絕望，決心淡出政界。梁啟超專心致力於思想文化教育事業，他對友人說：“此時宜遵養時晦，勿與聞人家國事，一二年中國非我輩之國，他人之國也。”55
第二屆國會選舉令頒布後，一向醉心國會的湯化龍，遠渡重洋，出國遊曆，前往美國尋找救國良方。他臨行時具自陳道，表達了對議會政治的期望，亦追問中國政製試驗失敗的原因。他說：“使我意想中的國會政府，一日見諸實事，而國家猶無治效者，則我乃死心削跡矣！我政製師外國，不知彼固亦舊而新，惡而善者，方其自舊之新， 自惡之善，必有層累曲折致力之所始，如今我國但取其既新既美之製，塗附舊習惡政之上，以冀相入，其藥不應病，寧足怪？而覘國者皆摭此遺彼，此良可恨！我將親察而求之，或有萬一之獲。”
湯化龍此行，考察美國政製是主要目的，但也有一個私人原因，就是到日本拜祭亡妻。他的妻子1916年在日本去世，他因奔走國事，未能親往塋墓，大有“望斷天涯淚如潮”之感。現在終於可以到東京憑吊亡妻了。櫻花時節，落英繽紛。他在妻子墓前，麵色淒然，悲泣凝噎，腸皆寸寸斷。陪同的友人，莫不為之愴然神傷。湯化龍平時很少寫詩，這時卻磨墨濡毫，筆淚齊下，為亡妻題寫了五首律詩。其中之一雲：死別經年夢尚疑，羌無片語寫哀思。卻驚宿草封香塚，豈有飛花返故枝。清怨靈妃遺錦瑟，空名夫婿誤金龜。思君一字千行淚，天上人間知未知。
詩中透出飄零秋柳之感，然這時湯化龍尚未到知天命之年，正值春秋鼎盛，一生為國奔走的人，哪能說撤手就撒手？內心依然魂牽夢繞、念茲在茲。他諄諄寄語在日本的中國留學生：“十年以前，我等但知當變法，而不知所以變之之道，是以國愈亂而術已窮。十年以後，國事當屬少年，若再無素養，國將何望？”這既是對青年的殷殷寄望，也是對自己從政多年的總結，言下不勝沉痛。
6月是參、眾兩院議員選舉之期，湯化龍離開日本前往美國。有人問他對日本的印象如何。他沉吟片刻，意味深長地說：“日本維新先輩之規模，終較今之人物為偉大。其國政治之進步，由於社會未壞。” 56“社會未壞”這四字，乃金石之言，至當不易。中國目前雖然亂象紛呈，但千百年形成的民間社會，尚未完全壞掉，政治進步還有希望，一旦“社會崩壞”，國家便生機滅絕矣。
6月20日，湯化龍抵達美國，開始為期兩個月的訪問行程。8月，安福國會在遙遠的“他人之國”開張，湯化龍已完成訪問，到了加拿大維多利亞，候船回國。這時是加拿大最宜人的季節，陽光燦爛，偶有小雨，晝暖夕涼，十分舒適。 9月1日，當地華僑在中華會館為湯化龍設宴餞行。晚8時許，宴會結束，湯化龍和大家一起在唐人街散步，突然一條大漢，從昏暗的街角趨前，拔槍近距離向湯化龍連開兩槍，一彈從口貫人，一彈射入腹中。湯化龍倒在血泊之中，當場氣絕，年僅45歲。同行的華僑與警察窮追凶手，凶手無路可逃，飲彈自盡。
事後查明，刺客王昌，國民黨人，是從廣東香山來的理發匠，行凶前留下遺書：“我不忍坐視國亡，實行鐵血主義。”國民黨放出謠言，說湯赴美是向六國銀行團借款購買軍火，企圖消滅孫文在廣東建立的護法軍政府。其實全無根據。3月段祺瑞重組內閣時，研究係已出局，湯化龍以一在野之身，絕無代表段政府向美國談判借款的可能。劉以芬說：“聞段於梁（啟超）、湯（化龍）、林（長民）三人中，與湯感情最惡，蓋梁為學者，林近政客，唯湯則黨之意識特強，故段派嫉之亦特甚。”57段祺瑞不可能把談判任務交給一個他所厭惡的人。湯化龍身為前國會議長，靈柩運回國時，段祺瑞不迎柩，不派人致唁，追悼會之日，不露臉，不送挽章，冷淡甚於路人。
曆史自有公道處，湯化龍一沒賣國，二沒殘民，三沒貪腐，和亡國沒有半點關係，以愛國的名義去暗殺，無非是為暴力築一個道義的高台而已。事實上，鐵血主義無助於國家民主進步，隻會令國家更加倒退，政治更加黑暗，社會更加撕裂，道德更加淪喪，仇恨更加深固。
湯化龍死了，他沒有等到中國真正實現民主憲政的那一天，便死在一個愛國理發匠的槍口之下。王昌也死了，他死後受到國民黨的隆重褒揚，同盟會元老馮自由在《革命逸史》一書中，盛讚王昌：“誅鋤袁世凱之走狗，以衛共和，而彰天道。其愛國精神，殊堪敬佩。” 581921年，王昌的遺體用玻璃棺運回國內，以黨禮厚葬於廣州黃花崗七十二烈士墓側，立石坊墓表以旌其所為，號稱為國民黨黨葬第一人。
作為湯化龍的朋友，劉以芬有一段評論：“先生小事或糊塗，大事則極有分際，與袁、段均曾一度攜手，方其合也，不即不離，及其去也，不隨不激，始終處之裕如，不貽拖泥帶水之誚。於國民黨，雖有見仁見智之不同，然一遇國家安危所係，立即釋嫌言好，戮力同心，真不失大政治家風度。綜觀先生生平，與其謂為陰謀家，毋寧謂為書生本色，尚較適當。然天下歪曲之宣傳，往往勝於事實；感情之判斷，往往超乎理智，致當時無論國民黨與非國民黨，殆均視先生為陰謀魁傑，而先生後來之慘遭非命，或即種因乎此。”59征之事實，尚屬公允。
宋教仁死的時候，中國離憲政還有十裏路；到湯化龍死時，已是百裏之遙了。當年湯化龍為宋教仁的死哀歎“何國人忍把萬裏長城自壞”，如今他也落得同一命運。嗚呼，悲情的生命，悲情的曆史，悲情的中國！
北京胡桃樹開始落葉了，秋天悄然來臨。總統大選前夕，表麵一泓靜水的京城，暗流湧動。坊間盛傳兩院聯合選舉委員會曾領到一筆出席費，每人收到徐世昌題名贈送照片，少數議員還以每票5000元收買，又說收買議員的錢是由安福俱樂部的華通銀行墊付，大選經費是從日本借款中提用的。各種蜚短流長，為選舉投下陰影。
民國肇創七年，國會兩度解散，時而沒了國會，時而有兩個國會，時而又退回到臨時參議院時代。亂改劇本，移岸就船，形同兒戲。而憲法卻始終立不起來，軍人幹政的情況愈來愈嚴重。當初立約法、組政黨、建國會時那種為萬世開太平的激情，早已蕩然無存。現在的國會，愈來愈淪為一種利益集團的結合，真正關心國家法治的人，寥寥無幾，而且都被摒諸局外，沒有了話語權。
湯化龍遇刺後第三天——9月4日，是總統選舉日。北京宣武門大街一帶，軍警林立，所有民居、商店，都奉命掛上國旗誌慶，眾議院門前搭起了“總統選舉會”的彩架牌坊。國會特派十輛汽車，穿梭往返於各議員招待所，接載議員到眾議院參加投票。上午10時，到會議員303人，還不足法定人數。又等到10時22分，人數總算湊夠，王揖唐馬上振鈐開會，由主席抽簽舉出16人為檢票員，投票時旁聽席上的來賓一律退席，會場關門，內外斷絕交通。隨即開始投票。12時15分，會場門啟，宣布徐世昌得425票，超過法定人數，當選為第二任正式大總統。據說在選票中，有一張投給“漁翁”，暗諷徐世昌漁翁得利。
安福係打算把副總統給曹錕，換取直軍直搗南庭。而徐世昌一心要與南方和談，副總統的位置，準備留給南方。但他又不好公開表示，擔心招來皖係與安福係的反對，於是找了個理由解釋：“正副總統都是天津人（曹錕也是天津人）不合適。”就職翌日即通電：“宜先征求南北要人意見，解決時局，然後就職。”
副總統問題，關係到南北和談。段祺瑞親自寫信給王揖唐、梁士詒，推薦曹錕為副總統人選。10月3日，安福係議員舉行茶話會，王揖唐宣讀了段的來信。大家都無異議。但交通係和研究係卻唱起反調。他們在人數上鬥不過安福係，便重施故技，提出“不出席（選舉）、不要錢、不怕武力”的口號，以不足法定人數來拖延副總統選舉，就是不讓布販子曹錕上台。段祺瑞大怒：“如果不讚成選曹可早表示，今天才說，令我失信於曹，何以對曹？我請他當議長，等於請人來拆自己的台，真是豈有此理！”
10月6日是副總統選舉日，40多名議員結隊到三貝子花園尋歡作樂，杯葛選舉。如果王揖唐有孫文一半的氣魄，人數不足，馬上召集國會非常會議，罷選不罷選，結果都一樣的。但王揖唐卻急得頭上冒煙，驅車在城裏亂轉，看見議員便強拉上車。跑了半天才抓到8個人。王揖唐叫苦不迭：“你們不選曹仲珊（錕），吳佩孚殺到北京來，推翻大總統和國會，你們也都站不住腳啊！”但大批議員為了抵製選舉，離京遠颺。在預選投票和正式大會上，已跌至不足法定人數了。
一批舊交通係議員跑到天津去了，在英租界設立議員招待所，邀請議員們去開茶話會。10月16日夜晚，來自蒙古的安福係議員克希克圖帶著8名壯男議員，秘密潛入天津，準備“綁架”罷選議員回京。王揖唐在天津備好8輛汽車接應。克希克圖等人在新站下車後，即分成四個小組，直奔各大旅店，逐一搜索，把南市妓院也翻了個底朝天，一共有15名議員遭到“綁架”。
消息傳到北京，梁士詒怒不可遏，向安福俱樂部發出警告：“你們如果再相逼，我立即辭職不幹。”由於報章騰載，物議嘩然，王揖唐也不得不托病到湯山休養去了。國會處於半癱瘓狀態，副總統選舉因此擱淺。
10月10日，國慶日。徐世昌在北京宣誓就任中華民國大總統。這是繼袁世凱、黎元洪、馮國璋之後，第一位真正的文人總統。人們開始憧憬，中國政治，將回複到傳統的士人政治軌道上，一個文治的時代到來了。
孤獨的大元帥。
由於1918年中國出現了兩個國會，曆史的筆墨，不得不“花開兩朵，各表一枝”。在這年的新曆元旦，南方發生了一件十分怪異的事情——上司為了訓導下屬而發動政變。
自軍政府成立後，岑春煊、陸榮廷、唐繼堯等人與孫文的關係，日漸惡劣，他們都不願意打仗，也不承認軍政府。新任的廣東督軍莫榮新希望盡快與北洋政府和談，實現南北和平統一，孫文成立的招兵機構，也被莫榮新手下的人搗毀了。
莫榮新出身綠林，外表豪爽，內裏深沉，人莫能測。在沙麵洋行的買辦中，流傳著一則他的笑話。據說有一年，德國高枝洋行的總經理求見莫榮新，推銷軍火，莫榮新很討厭洋人，但又不能不和洋人做買賣，於是他故意讓德國總經理坐了幾天冷板凳，然後在接見時說：“我因為屁股長疔了，所以沒有見你。”一邊說還一邊脫下褲子，露出半邊屁股對洋人說：“你看看，真長疔了，沒騙你。”許多人覺得他行為粗魯，其實是一種極輕蔑的表示，在對待孫文和護法的事情上，同樣表現得淋漓盡致。
駐粵滇軍師長方聲濤是同盟會舊人，擔任大元帥府衛戍總司令，他是孫文唯一可能爭取的軍隊。但在這個關鍵時刻，卻不支持孫，反而支持唐、陸。究其原因，也不奇怪，方聲濤是唐繼堯派駐廣州的，他當然首先聽命於雲南了，但一班老同盟會人卻咬牙切齒，認為他腦後有反骨。12月17日傍晚，當方聲濤經過長堤時，遭預先埋伏的槍手襲擊，子彈從頸部劃過，受了重傷，卻幸未致命。
這次暗殺，由孫文身邊最得力的幹部朱執信秘密布置。事實證明，並未起到預期作用，反而令事態朝反方向加速發展。從1917年11月開始，西南各省積極醞釀成立西南聯合會議，作為與北方和談的總機關。隻有孫文還在堅持高唱“從軍行”，但曲高和寡，應者寥寥。這令他十分窩火， 自覺比梁山泊上的晁蓋還不如，一怒之下，決心發動武裝政變，用炮彈來教訓莫榮新。
吳景濂、王正廷、張繼等議員，得到消息無不大驚失色，紛紛登門勸阻，孫文裝病謝客。帥府參議劉德澤前來探病，孫文笑著說：“我決心要驅逐莫榮新的秘密消息，被李烈鈞、吳景濂、王正廷他們曉得了，所以他們時常前來勸解，阻我不要動作，我怕麻煩，故此裝病。你若能今晚立刻就去發難，我就立刻起來同你去，跑幾十裏路毫不相幹。”
果然，1月3日晚上，孫文從病榻上一躍而起，神采奕奕，率領海軍“同安”、“豫章”兩隻炮艦，駛至中流砥柱炮台附近（二沙島），孫文下令開炮轟擊觀音山上的督軍署。兩名艦長起初不敢答應，孫文親自發炮，又督促炮手連發五十餘炮。另有小兵艦巡江，用機關槍向長堤的江防司令部等處掃射，名為“炮教”莫榮新。
名義上，兩廣軍隊都受大元帥節製，如今大元帥竟開炮轟擊自己的部屬，這種咄咄怪事，匪夷所思。不過，莫榮新也是一個老江湖，沉得住氣，命令部屬統統關燈睡覺，不準還擊，海軍其他艦隻也沒有卷入政變。事後程璧光下令把“同安”、“豫章”兩艦的艦長撤職，生氣地表示：海軍南下的目的是來保護地方人民，而不是去殘害他們。1月11日，孫文邀請一百多位議員到帥府舉行茶話會，解釋政變原因和護法討逆等問題，希望緩和氣氛，爭取議員同情，但似乎收效不大。
1月5日，莫榮新和程璧光、陳炯明、李烈鈞、方聲濤等人聯銜致電北洋政府，提出停戰條件，包括召集舊國會，改組內閣，北軍退出嶽陽。1月20日，岑春煊、章士釗、陸榮廷、李根源等人，建議在廣州成立西南聯合會議，宣布宗旨及辦法，犖犖大端為：第一，力求文明普及；第二，力求法律生效；第三，力求政治就軌；第四，力求民權發展；第五，力謀南北正人君子聯絡融洽，鏟除共和障礙，發揮共和精神；第六，力謀南北軍事之均勢，以防流弊。
意即中國目前文明不普及、法律無效力、政治不上軌、民權無發展了。對於聯合會議與國會的關係，亦有相應規定：“本會對於國會非常會議，彼此交換意見，提掣進行。”而關於會議議期，則規定：“本會議議期於憲法、省製製定，第二屆大總統、副總統選出後商決之。”60
暗殺方聲濤，沒把敵對勢力打下去；炮教莫榮新，也沒讓他受教變乖。對此，孫文愈加忍無可忍，他正緊鑼密鼓組織北伐，聯合會議卻說什麼“南北軍事均勢”，等同拆軍政府的台。他對程璧光不支持他反對桂係，尤為憤怒，懷疑海軍和陸榮廷已暗中勾結。
2月26日晚上8時30分，廣州籠罩在一片沉寂的黑暗之中。程璧光從海珠島的海軍司令部出來，在長堤碼頭突遭槍手襲擊，身中數彈，倒斃在冰冷的街頭。這是又一宗令人發指的政治暗殺案，發生在號稱“共和國家”的土地上。到底是誰殺了程璧光？當時有兩種傳言：一說是桂係，一說是帥府。
據時任軍政府少將參軍的羅翼群回憶，暗殺行動實由朱執信主持，刺客蕭覺民、李漢斌是帥府侍衛張民達親自選派的。61一篇以粵軍名義發表的文章中說：“孫中山又當眾宣言：程璧光之被刺，因不奉命而宣布死刑。” 62後來美國駐廣州領事館在給國務院的報告中，亦持相同看法，指出：“從前海軍將軍程璧光之死，是孫中山所主使，凶手名叫李安邦（音譯，原文為Li An-Pang），後在孫軍的一個旅中，升為上校。” 63程死後，胡漢民執筆起草訃電，數易其稿。原稿中並無提及緝凶，朱執信親自加上“現在嚴緝凶手”一句。
南下廣東的議員，生活本來十分悠閑，用周震麟議員的話來描述：“一般南下議員，住在招待所，過著清閑自適的生活， 自由組合，或研究書畫，或吟詩唱和，有的雇小船到花地去賞花飲酒，有的甚至到賭館去賭番攤。” 64誰曾想到，1918年流年不利，諸事不宜，一波未平，一波又起。
以吳景濂為首的益友係議員，原是孫文的熱心支持者，但到了廣東才發現，理想與現實的距離，相隔著五嶺山脈。軍政府成立後，不僅政治上治絲益棼，而且違法事件，層見疊出，對於整個局勢的惡化，隻能用“夫複何言”來形容，吳景濂大感懊悔。1917年10月，軍政府成立才一個月，吳景濂便提議改組軍政府了，理由是“軍政府名義未先征求西南意見，成立既難，效果尤鮮”，因此，“唯有存留軍政府名義，改組內部”。65
方聲濤遇刺、炮擊督軍署、程璧光之死，這三部曲令許多人心寒，無形中推高了改組軍政府的呼聲。王正廷一向是國民黨在國會中的中堅分子、領袖人物，這時也感到改組勢在必行。程璧光遇刺三天後（3月1日），他寫信給吳景濂、林森：“改組軍政府宜從速進行也，此舉為全體聲譽所係，對內對外均為緊要，能即日確定為妙。”66他以“全體聲譽”而不是以合法性、效率，或團結等作為改組理由，意味深長，可圈可點。
改組案醞釀多月，以程案為轉折點，急轉直下。1918年4月，西南一批軍政大員莫榮新、唐繼堯、伍廷芳以及國會領袖吳景濂等人聯銜通電，提議改大元帥製為七總裁合議製，得到非常國會中政學係與益友係議員的支持。
4月10日， 由湯漪、楊永泰起草軍政府改組案，四十多名議員聯署，提交非常國會討論。當天，非常國會派了三批議員分別去征詢帥府、督署和海軍辦事處的意見。莫榮新和海軍方麵，對改組鼎力支持，唯孫文極力反對。4月12日，由議長指定的21名審查員在回龍社第一招待所開審查會。還沒開始討論，褚輔成就提出：“本案因時勢的要求，有認為成立的必要。在大體上就無需討論了。”大家毫無異議。審查會草草收場。
孫文震怒不已，他邀請全體國會議員到帥府談話，嚴詞質問：“國會事前絕未征求軍府意見，徑行提議而付審查，揆之事理，寧得為乎？且以法律為論，約法規定為元首製，今乃欲多頭製。又軍政府組織大綱明明規定：本大綱於約法效力完全恢複、國會完全行使職權時廢止。無修改之名（明）文，今日何以自解？”他斷然表示：“對於改組一事，根本反對，即於改組後有欲以為總裁者，亦決不就之。”
然而，約法中連軍政府都沒有，這個前提一失，什麼元首製、多頭製的爭論，全都毫無意義了。一個無底之筐，往裏麵裝蘿卜還是黃瓜，有區別嗎？這樣的理由，當然起不了什麼作用。4月13日，非常國會審查會議派褚輔成、王湘、吳宗慈、盧仲琳、王葆真五人，向孫文征求意見，孫文唯有斬釘截鐵表明立場：“改組事，餘始終反對，以法律上萬難通融也！”
吳景濂說，在此期間，他接到的匿名恐嚇信不下百封，“鹹謂如予開會改組，皆對予大不利。” 67雖然他沒有明言恐嚇信來自何方，但聯想到方聲濤、程璧光，則不言自明。為了保障安全，國會派出四名保鏢，攜槍保護議長出入。5月4日下午2時，非常國會召開兩院非常會議討論該案。當議員們步入會場時，突然發現四周布滿兵警。吳景濂解釋：“改組軍政府關係西南大局，政界也深知其重要，因此派了憲兵一排、桂軍一排，並加派少數武裝警察到會維持秩序。”
有民友係議員疑問：“今日開議要案，而軍警環伺，是否廣東當局也想步段祺瑞的後塵，以武力幹涉議會？”吳景濂說，這些軍警是國會請回來的，因開會前不少議員收到所謂公民團、敢死隊的恫嚇信，說如果通過改組案，決以手槍對待，所以國會懇請莫榮新督軍以實力保護。莫督軍有保護地方治安責任，多派軍警戒備，使國會得以安然開會。
表決改組軍政府案時，在84名議員中，44人投了讚成票，16人棄權，改組軍政府案一讀通過。孫文已下決心，一旦改組案通過，就辭職走人。他派了署理內政總長居正（也是參議員）作為軍政府委員代表，出席這次會議，並帶了大元帥的辭職書請議長宣布。但吳景濂覺得一經宣布，等同翻臉，再沒有轉圜餘地了，所以故意置之不理，沒給居正呈交辭職書的機會。
次日，居正又去吳景濂家裏訪問，一再強調：“大元帥辭職，事關重大，不可延宕，應請即向國會報告。”吳景濂依然采用“拖”字訣。孫文徑自向外界宣布辭職，字裏行間，流露出憤怒和難以掩飾的痛苦：“南與北如一丘之貉，雖號稱護法之省，亦莫肯俯首法律及民意之下。” 68這不僅是對桂係的控訴，也是對非常國會的強烈譴責。
在5月7日的二讀會上，民友係議員率先發難，一致要求先討論大元帥辭職問題，再開二讀會。雙方發生爭執，然後一聲“開打”，又是墨硯、茶杯、臭鞋橫空亂飛，吳景濂隻得宣布休會。
5月18日，非常國會通過議決《中華民國聯合軍政府組織大綱》，即日公布，以“回複約法之效力，維持國會之尊嚴，建設統一之基礎，促進憲法之成立”為宗旨。5月20日，非常國會選舉唐紹儀、唐繼堯、孫文、伍廷芳、岑春煊、陸榮廷、林葆懌七人為聯合軍政府政務總裁，孫文的票數排行第四。7月5日，唐繼堯等通電就總裁職，聯合軍政府正式成立。8月19日，軍政府政務會議推舉岑春煊為政務會議主席。
孫文便離開廣州，懷著被出賣的悲憤，前往汕頭，乘坐信浸號輪船，經日本轉道去了上海，以眼疾待醫為由，杜門謝客，埋頭著述。孫文在廣東的護法事業，至此也告失敗。他始終孤舟獨槳，在激流中奮鬥，但西南六省號稱護法，有哪個省是真正支持他的？一個也沒有。岑春煊、陸榮廷不支持他，海軍也不支持他，國會也不支持他，他的老鄉唐紹儀、伍廷芳都不支持他。但孫文堅信，曆史將證明，他們全都錯了，而他是對的。
國會是一個死結
1918年夏天，北京舉行新國會選舉，由於新國會減少了議員人數，選舉又為安福係所把持，許多原國會議員都感到前途茫茫，正好這時南方也在積極招攬議員，準備把“非常國會”升級為正式國會。於是，在北方無法立足的議員，便紛紛收拾行裝南下，希望在非常國會覓一枝棲。
召集正式國會，是孫文的夙願，但一直受經費問題困擾。孫文認為，兩廣既已一致護法討逆，以往上繳中央的鹽稅，理應截留。3月8日，孫文以大元帥名義宣告，把兩廣鹽稅收歸軍政府，“充軍府開支國會、海軍及其他屬中央範圍由軍府支出之用途”。僅此一項，每月可有幾十萬元進賬，解決了無米之炊，非常國會占大頭，得17萬元，軍政府分得5萬元，海軍得15萬元，廣東省政府得7萬元。
有了這筆錢，本來氣息奄奄的南方政府，就像吃了回春丹，頓時神來氣旺。吳景濂喜氣洋洋地說：“國會有此經費，遂決定召多數議員來粵開憲法會議。”各地議員聯翩而至，人氣大增。6月12日——北洋政府去年解散國會之日——在廣州召開正式國會，摘掉“非常”這頂帽子。
這時仍未達到法定人數，議員們想了一個主意，援引《議院法》第七條開會後滿一個月尚未到院者應解除其職的規定，在7月12日以後，把尚未露麵的參眾兩院議員數百人解職，遺缺由候補議員遞補，湊足了法定人數。靠著孫文當初毅然決然的舉措，南方國會總算有資本與北方的安福國會分庭抗禮。 8月19日，南方國會參眾兩院議員召開聯合會議，發表宣言，聲明北洋政府之一切法律案、條約案，未經南方國會議決之前，統歸無效。從8月20日開始，南方非常國會改開正式會議。9月4日，南方國會通電宣布北京國會無權選舉總統。10月9日，再發表第三通宣言，宣告“委托軍政府代行國務院職權，依大總統選舉法第六條之規定，攝行大總統職權，至次任大總統選出就職之日止”69。令人尷尬的是，僅僅過了一個星期，竟有259名議員聯名通電，聲稱第三份宣言在國會議決時，在場議員不足法定人數，依法無效。
因國會解散、張勳複辟引發的護法戰爭，持續經年，蔓延至陝西、四川、湖北、湖南、福建等省，天下郡國向萬城，無有一城無甲兵。徐世昌在北京就任大總統時，第一次世界大戰已臨近尾聲，美國總統致函徐世昌，警告說：如果中國不能早息爭端，統一南北，則無法協同友邦一致達到“維持正義”的目的，在國際事務中亦難占有一席之地。
10月23日，主戰派段祺瑞被免去國務總理職，由錢能訓暫代。當天，社會名流熊希齡、張謇、蔡元培、王寵惠、莊蘊寬、孫寶琦、周自齊，以及國會議員王家襄、穀鍾秀、王人文、梁善濟、文群等共24人，宣布成立“和平期成會”，推動南北和平。這個團體，號稱各門各派大團結，國民黨、研究係、政學係，甚至安福係，都有代表列名會籍。一時間，和平的呼聲，響徹大江南北。
10月25日，徐世昌總統的和平令，煌煌下達，宣布停火，尊重和平。美國駐廣州領事隨即向軍政府提出說帖，勸告雙方速息內爭， 自謀統一。11月22日，廣州軍政府也下令停火。中國曆史，又揭開了新的一幕。
11月30日，七總裁聯名致電徐世昌，提議以上海租界為南北談判地點。依照辛亥前例，由雙方各派相等人數的代表，委以全權，克日開議。國務總理錢能訓以為會議商決的是內政問題，不宜在行政區域之外。他提議改在北洋政府控製下的南京。就一個和談地點，雙方爭論了近兩個月，互不讓步。
在代表問題上，南方政府內部也爭持不下。孫文堅持和平的先決條件是“國會必須有充分自由行使職權”，否則必將繼續奮鬥，沒什麼好談。岑春煊提出的條件，亦有三項：第一，恢複舊國會；第二，補充西南軍餉軍實；第三，中央、地方分權，劃分軍區，軍、民分治，實行地方自治。但陸榮廷表示，南北都要以國事為重，不糾纏於國會問題。據說，北方總代表朱啟鈐在起程前，曾向徐世昌請示，南方讓步的底線是什麼，徐回答：“一切問題都可以讓步，唯獨國會問題不能讓步。”
唐紹儀從國外回來，他也是七總裁之一，和徐世昌又是結拜兄弟，一到廣州便宣布，議和總代表人選如果不征求他的同意，以後對軍政府的一切事務概不負責。在國民黨和一些政客團體的支持下，唐紹儀當上了南方議和總代表。
北方代表團在朱啟鈐率領下，12月29日到達南京。南方代表團比他們晚一個月到達上海，但絕不去南京。雙方再度僵持不下。後經法、英、意、日、美五國公使勸告，北方才同意在上海舉行談判。1919年2月20日，舉國矚目的南北和平會議，在上海開幕。
陽春三月，一片升平景象。據吳景濂說，南方提出的和平條件，歸納起來，蓋有三大項：一，徐世昌降為臨時大總統；二，第一屆國會由粵遷京，開大總統選舉會，選舉正式大總統；三，南北軍隊另定名額，不在額內者，均遣散，開赴邊地屯墾。但在和談的議題中，國會問題，是4月9日的第六次會議上才由南方代表提出的。在此之前的兩個多月，雙方在陝西停戰、參戰軍停募和參戰借款等問題上糾纏不清，國會問題無從談起。
南北和議真的能解決法律問題嗎？國會問題的症結，在於究竟是恢複第一屆國會，還是承認目前的安福國會。徐世昌的總統是安福國會選舉出來的，取消安福國會，等於否認總統的合法性，所以北方隻能堅持反對恢複舊國會，舍此別無退路。而南方既然打著護法旗號，也隻能堅持恢複舊國會，這是他們唯一的合法性資源，舍此同樣別無退路。於是雙方又僵在那裏了。徐世昌自己倒是不在意辭職，但安福係恫嚇說，這不是總統一人的問題，一倒，就是總統、內閣、國會全倒，整個北洋同歸於盡。
江蘇督軍李純，是馮國璋的外甥，直係著名的“長江三督”之一，為南北和平奔走操勞，勞心焦思。他想了一個辦法：恢複1917年國會解散前的憲法會議，由舊國會議員在南京召開憲法會議三讀會，憲法告成，然後追認徐世昌為總統，解散南北兩國會，根據憲法規定的《國會組織法》與《議員選舉法》進行選舉，召集新國會。聽起來兩全其美，既照顧了新舊國會，又照顧了徐世昌的合法地位。
南北和談，國會問題是死結。圖為1919年2月，上海南北議和會議。會議桌左側為北方代表，左起：徐佛蘇、李國珍、施愚、吳鼎昌、朱啟鈐、王克敏、方樞、劉恩格、汪紹傑、饒鳴鑾。
然李純的方案傳到北京，安福議員卻不肯吞餌。他們覺得，方案名義上是南北國會同時取消，但憲法會議由舊國會議員組成，實際上仍然是以舊國會推翻新國會。4月12日，安福係召開緊急會議，眾人情緒憤激，有人怒罵徐世昌、錢能訓忘恩負義，出賣國會，有人痛詆李純用心險惡，有人責備朱啟鈐軟弱無能。會後，公推參議院議長李盛鐸（時梁士詒已辭參議院議長，由李代）入府謁見總統，提出質問。而徐世昌的態度，不痛不癢，虛與委蛇。
這時，有一個更大的和會在巴黎召開，中國作為協約國之一，出席了和會。日本在巴黎和會上提出全盤接收德國在膠州灣租借地、膠濟鐵路以及在山東所有其他權利。中國代表交涉失敗，引起全國軒然大波，學生走上街頭抗議，焚燒了政府官員的官邸。抗議風潮，席卷南北各大城市，演變成震驚全國、改變曆史的五四運動。
五四運動爆發後，南北和談麵臨著新的議題了：怎麼對待山東問題。5月13日，南方總代表唐紹儀提出了八個條件：第一，絕對不承認巴黎和會處理山東問題的決議；第二，取消中日一切密約，嚴懲締約有關人員；第三，取消參戰軍或國防軍；第四，撤換聲名狼藉的督軍；第五，和會宣告六年（1917）北洋政府解散國會的命令無效；第六，和會選出全國知名人士組織政務會議，監督執行和會決議，至國會完全行使職權之日止；第七，和會已決未決之案，分別整理決定；第八，以上七項如得北方同意，則由和會承認徐世昌為臨時大總統，執行總統職權至國會選出正式大總統之日為止。
北方總代表朱啟鈐為難地表示，外交問題，可公電歐洲專使力爭主權，如不能達，不予簽字。至於第五條，如果是絕對恢複舊國會，則北方實無回旋餘地。他要求南方代表先撤回第五條，再議其他。
唐紹儀說：“六年解散國會的命令，本係違法。違法之令，本會宣布其無效，本席以為是最公允的主張。”
朱啟鈐說：“國會問題，絕無轉圜餘地。”
唐紹儀說：“既然如此，請立即改為談話會，或索性閉會。”
有人批評，南方的八大條件，早不提出，晚不提出，選擇在辭職前提出，根本就沒有談判的誠意，無非是為腰斬談判搶占一個道義高地而已。其實誰也不願意和談有成，北方抱著武力統一的夢想，而南方則希望維持現狀，免被北方吞並。雙方立場，南轅北轍，雞與鴨談，南北代表宣布總辭職。章士釗感歎：“茲和會也，如一多災多難之胎兒，雖幸未枉死母胎，而一離於裹，仍告夭閼，乃天賦之不得不然。”70
注釋
1 《黎元洪藏函電稿》，載《北洋軍閥》（三）（上海人民出版社，1993）。
2 《民國十周年紀事本末》（上海民友社，1922）。
3 鄒魯《回顧錄》（嶽麓書社，2000）。
4 陳獨秀《吾人最後之覺悟》，《青年雜誌》第1卷第6號。
5 吳宗慈《中華民國憲法史前編》（大東書局，1924）。
6 謝振民《中華民國立法史》（上）（中國政法大學出版社，2000）。
7 吳宗慈《中華民國憲法史前編》（大東書局，1924）。
8 陶菊隱《北洋軍閥統治時期史話》（三）（三聯書店，1958）。
9 潘乃德《孫中山對陸榮廷的爭取與討伐》，載《廣東文史資料存稿選編》（廣東人民出版社，2005）。
10 張國淦《中華民國內閣篇》，《北洋軍閥史料選輯》（上）（中國社會科學出版社，1981）。
11 鄒魯《回顧錄》（嶽麓書社，2000）。
12 《鍾伯毅先生訪問紀錄》（台灣：“中研院”近代史研究所，1992）。
13 張國淦《中華民國內閣篇》，載《北洋軍閥史料選輯》（上）（中國社會科學出版社，1981）。
14 梁啟超《對外方針質言》，《飲冰室合集》（四）（中華書局，1988）。
15 載《申報》1917年3月10日。
16 《萬耀煌先生訪問紀錄》（台灣：“中研院”近代史研究所，1993）。
17 引自丁文江、趙豐田《梁啟超年譜長編》（上海人民出版社，1983）。
18 張繼《張溥泉先生回憶錄·；日記》（台灣：文海出版社，1985）。
19 對德宣戰案直到1918年11月2日才由安福國會通過追認，完成法律手續，那時“一戰”已結束。
20 《民國十周年紀事本末》（上海民友社，1922）。
21 梁啟超《政局藥言》，《飲冰室合集》（四）（中華書局，1988）。
22 朱鏡宙《民國政製改造論》，1919年印刷。
23 《北洋軍閥》（三）（上海人民出版社，1993）。
24 《吳景濂自述年譜》（下），載《近代史資料》總107號。
25 翹生《複辟紀實》（台灣：文海出版社）。
26 載《申報》1917年7月30日。
27 《湯化龍行狀》，載《近代史資料》總70期。
28 孫文《致段祺瑞電》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
29 引自丁文江、趙豐田《梁啟超年譜長編》（上海人民出版社，1983）。
30 引自鄭曦原編《共和十年——〈紐約時報〉民初觀察記》（政治篇）（當代中國出版社，2011）。
31 載上海《民國日報》1917年6月10日。
32 孫文《致參眾兩院議員電》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
33 孫文《致西南六省各界電》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
34 孫文《在廣州黃埔歡迎會上的演說》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
35 孫文《致段祺瑞電》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
36 孫文《與廣州各報記者的談話》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
37 章太炎《自訂年譜》，湯誌鈞《章太炎年譜長編》（上）（中華書局，1979）。
38 孫文《致中華革命黨南洋分部同誌函》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
39 孫曜編《中華民國史料》（上海文明書局，1929）。
40 陳茹玄《中國憲法史》（世界書局，1933）。
41 孫文《就陸海軍大元帥職答詞》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
42 《吳景濂自述年譜》（下），載《近代史資料》總107號。
43 孫文《複葉獨醒函》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
44 《吳景濂自述年譜》（下），載《近代史資料》總107號。
45 孫文《谘國會非常會議谘詢外交方針文》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
46 溫世霖《安福禍國記》（台灣：文海出版社，1996）。
47 載《東方雜誌》卷14，第9號。
48 引自羅剛《中華民國國父實錄》（台灣：財團法人羅剛先生三民主義獎學金基金會，1988）。
49 孫曜編《中華民國史料》（上海文明書局，1929）。
50 劉以芬《民國政史拾遺》（上）（台灣：文海出版社，1974）。
51 溫世霖《安福禍國記》（台灣：文海出版社，1996）。
52 謝振民《中華民國立法史》（上）（中國政法大學出版社，2000）。
53 劉振生《安福係的形成及其內幕》，載《中華文史資料文庫·政治軍事編》（中國文史出版社，1996）。
54 唐在禮《辛亥以後的袁世凱》，載《北洋軍閥史料選輯》（上）（中國社會科學出版社，1981）。
55 梁啟超《與亮兄書》，引自丁文江、趙豐田《梁啟超年譜長編》（上海人民出版社，1983）。
56 沈雲龍《湯化龍其人其事》，載台灣《傳記文學》第28卷第4期。
57 劉以芬《民國政史拾遺》（上）（台灣：文海出版社，1974）。
58 馮自由《革命逸史》（三）（中華書局，1981）。
59 劉以芬《民國政史拾遺》（上）（台灣：文海出版社，1974）。
60 《西南聯合會議條例草案》，載《北洋軍閥史料·吳景濂卷》（三）（天津古籍出版社，1996）。
61 羅翼群《有關中華革命黨活動之回憶》，載《廣州文史資料》第11輯。
62 載《粵商公報》1922年6月19日。
63 引自段雲章、沈曉敏編《孫文與陳炯明史事編年》（廣東人民出版社，2003）。
64 周震麟《北洋軍閥時期國會概述》，載《中華文史資料文庫·政治軍事編》（中國文史出版社，1996）。
65 《吳景濂陳述軍政府改組計劃密電》，載《護法運動》（中國檔案出版社，1993）。
66 《王正廷就長江局勢、東北外交、改組軍政府諸事致吳景濂等函》，載《北洋軍閥史料·吳景濂卷》（三）（天津古籍出版社，1996）。
67 《吳景濂自述年譜》（下），載《近代史資料》總107號。
68 孫文《辭大元帥職通電》，《孫中山全集》（四）（中華書局，1985）。
69 羅剛《中華民國國父實錄》。
70 章士釗《我之上海會議觀為葉遐庵作》，載《中華文史資料文庫·政治軍事編》。