上海和而不談
隨著各地學潮漸漸平息，南北和談又被提到議事日程上來。北方總代表朱啟鈐已掛冠而去。錢能訓本來準備接替朱啟鈐當北方議和總代表，但剛放出風來，就遭到非議。徐世昌隻得改派王揖唐為北方議和總代表，率領原班人馬，賡續和會。
這個任命甫公布，即招來輿論萬炮齊轟。王揖唐的風評太差，刺激了人們的神經，南方和北方直係同聲反對，誓不承認。然就事論事，這也是沒有辦法中的辦法，因為“議和總代表”這個燙手山芋，除了自我感覺良好的王揖唐，已沒人敢接。要是有人能舉出一個大家都接受，且他本人也願意的人選來，徐世昌也一定樂於任命。
1919年5月2日，北京《晨報》刊登了北京政府徐世昌的顧問和總統府外交委員會委員兼事務長林長民的《外交警報敬告國民》，證實巴黎和會上中國外交失敗的消息。總統徐世昌向國會提出引咎辭職。
南方國會通電稱：“王揖唐為非法國會之議長，在法律上為應受製裁之人，與賣國者言救國，與毀法者言護法，如懲辦禍首，取消非法國會，裁撤參戰軍，取消中日密約，皆王等自作之孽，如何與彼談判？”直係大將吳佩孚的通電，對王揖唐亦極盡冷嘲熱諷：“身列國會，安知國會之糾紛，身為黨魁，安得不受黨派之牽掣？在天下本未有斯人不出之希望，而足下竟有舍我其誰之仔肩，足下自命不凡，不計個人安福，欲謀天下安福，其如天下之不諒何！”
旅滬國會議員8月23日舉行會議，討論南北和議問題。會後推方潛、劉雲昭、王試功、張瑞萱四位議員去見孫文和唐紹儀，征求意見。孫文已決意向軍政府辭職，對以軍政府為談判一方的南北和會，嗤之以鼻，冷淡地回答：“我對於和議不置一詞，我之主張唯救國在護法。北方勾結日本毀法賣國，若北廷能脫離日本範圍，方能謀合法之和平，否則和不和均非我所知。”
孫文毫不掩飾對軍政府的痛恨，他隻恨自己沒有一門大炮，把軍政府炸個粉碎，怎麼會支持軍政府的和談呢？在吳景鐮和林森的來信中，孫文批了一段話：“聞宮保與山賊久已相機犧牲國會矣，今時機將至，恐難幸免，深愧無力挽救。然猶望諸君能將國會死得轟轟烈烈，先將軍政府取消，免為山賊所居奇，則諸君猶不失個人之人格、國會之體麵，且為國家留一點元氣，是予之厚望也，言盡於斯。”
切齒之聲，咯咯可聞。盡管這段話在收入《孫中山全集》時，把“宮保”與“山賊”改為岑春煊、陸榮廷，詞氣稍顯平正，但亦不能完全抹平他當時的憤怒之情。9月2日，孫文再次致函林森，請他轉告其他國會議員，應毅然取消誤國的軍政府。
孫文是令南方軍政府頭痛的人物，而北方也有令北方頭痛的人物，那就是吳佩孚。吳佩孚屯兵湖南，左納武昌，右抗荊門，控百粵而包九嶷，儼然南天一柱。他是北洋軍中唯一有本事打到海南島的人，卻偏偏主張南北和平，且不顧段祺瑞反對，直接與南方軍隊簽訂停戰協約，宣布以“掃除內奸，廢棄密約，選舉良善國會，組織不黨內閣”為政治目標，矛頭直指安福國會。
強敵當前，段祺瑞不得不遠交近攻，竟然找上了孫文。這是一種十分奇怪的關係，段是堅定不移的武力統一者，最強硬的南征派，而孫文做夢都想著北伐打倒段祺瑞。現在，南征派與北伐派兩大敵對陣營，達成某種默契，也印證了一個很流行的說法：政治無永遠的敵人，也無永遠的朋友。
南北各有各的算盤，利害關係錯綜複雜，王揖唐是出了名的“漁行老板”，心思至纖至悉，豈不明白？上海和會，根本不會談出什麼結果。他到上海，隻是希望與孫文直接談判，為孫段結盟牽線架橋。他派代表先行赴滬，與孫文見麵，征求他對和談的意見。孫文直截了當回答：“王揖唐若同意我恢複國會的條件，我當盡力為之助成其事。”
動身前，底氣不是很足的王揖唐，再派人去見孫文。孫文依然一口答應：“他如果真的為解決國會問題而來，則可立來見我，我當以我一身負與彼完成和議之全責。”言下之意，如果北方願意解決國會問題，不必以軍政府為談判對象，與他談就行了。但如果不經過軍政府，怎麼落實談判結果呢？唯一的辦法，就是孫文聯合北方推翻軍政府了。這個話，後來確實成為孫文提出的“條件”之一。
王揖唐又去總統府征求徐世昌的意見，徐世昌隻回答了一個字：“讓。”
一個“讓”字，足以讓這位北洋老人名垂青史了。
朱啟鈐做總代表時，也問過相同的問題，當時徐世昌說一切可讓，國會問題不能讓。現在，這條底線似乎也可突破了。對國會前途，徐世昌曾經表示：舊國會不是不能恢複，但以本身論，其議員除死亡及前次因事取消資格者，已不足法定人數。設法加入，即涉非法之嫌。以事實論，全國必須公認，始能有效，而今北方對此反響日甚。換言之，舊國會的恢複，需要各方麵妥協，始能水到渠成。
許多人以為，徐世昌的“讓”，是一種政治手腕，是他在直、皖夾縫中生存的投機策略。這顯然是一種流行的“陰謀論”思維，似乎一切都有陰謀。這個“讓”字，把民主的精髓高度概括出來了，如果大家能明白“讓”字的真義，民國八年以來，又何至於紛亂迭起、四海鼎沸？
在五四運動中，徐世昌對待文化界、學界的寬容態度，推動和平的孜孜努力，處理南北談判時的理性立場，無不展現了高度的政治智慧。這位辛亥革命時清王朝的太傅銜太保，能力雖然不是很強，但卻是民國以來最接近現代民主國家總統標準的政治領袖。這不知是民國之幸，還是民國之悲。
有了孫文和徐世昌的承諾，王揖唐底氣十足了，打定主意，要和孫文談一談國會問題。他的底線是新舊國會共同製定永久憲法。他堅信可以說服孫文。
9月10日，王揖唐在北京宴請政界大佬，宣布自己的議和大計，也唱起了“讓”的高調，表示要“以互讓精神謀根本融解”，但什麼是真正的“互讓”？王揖唐自己並不清楚，南方軍政府也不清楚，段祺瑞和吳佩孚更不清楚。在這個號稱有“孔融讓梨”美德的國度裏，其實大部分從政的人，都沒學會怎麼“讓”，並且堅信一切的“讓”都是陰謀，都是為了吃小虧占大便宜。
9月18日，眾議院議長王揖唐、副議長劉恩格率談判代表團抵達上海，在龍華車站下了火車。隨員中有史啟藩、光雲錦、周有文等議員。長蘆緝私統領季光恩親自負責安保，在四十多名國會衛隊的嚴密保護下，驅車直人哈同花園愛儷園。王揖唐帶著一妻一妾一妹一女同行，大小箱籠，裝滿幾車，一副準備長期駐紮，打持久戰的樣子。
上海氣溫宜人，朝暖夕涼，王揖唐神清氣爽，開始投入繁忙的活動中。他畢竟有國會競選的經驗，比朱啟鈐會做廣告。還沒見到南方代表，已經發傳單，見記者，登報紙，搞出很大的動靜。報紙登了一條消息說，唐紹儀派人來求見王揖唐，被王拒絕雲雲。唐紹儀哭笑不得，也放出一條消息給記者說，王揖唐派代表來求見唐紹儀，吃了閉門羹。於是有人用他們的名字綴在一塊兒說：“王揖唐紹儀。”聞者無不啞然失笑。
南方軍政府不承認王揖唐的代表資格，唐紹儀宣布辭去總代表職，因此和會遲遲不能舉行。王揖唐也不以為意，亟亟謀求與孫文會晤。9月21日，兩人終於相見了。王揖唐胸有成竹地提出“新舊國會共同製憲”的方案。詎料孫文一聽就搖頭：“這不是我的條件，我的條件是恢複合法國會。”
王揖唐著急地說：“這無異於要對方無條件投降，北方諸督軍將強硬反對，而段祺瑞、徐樹錚所永不允諾者也。”
孫文大笑說：“這不是投降。記得武昌起義時，段祺瑞還是清朝將官，領兵攻打民軍，後來他竟要求清帝退位，讚成共和。若說投降，段祺瑞已做過一次。你如果答應這個辦法，我隻說你讚成我的主張，何嚐見得是投降呢？”
王又問還有沒有別的辦法。孫乃引述他在四個月前與北方和談代表吳鼎昌的談話，當時吳也是奉段祺瑞密令謁見孫，請教對當前時局的意見。孫以恢複國會為和平統一的先決條件，吳鼎昌認為難以辦到，孫文提出：“那還有三個辦法。第一個辦法，民國成立，是國民黨多年來流血犧牲的結果，現在應將國家的統治權交還國民黨。因為買物必須出本錢，今北方既已取回這個物件，自應將本錢還給我們，才能算公平。北方可能辦到嗎？”吳鼎昌說不能，再問第二個辦法，孫說：“如果不願交還國民黨，就不妨效張勳再來一次複辟，將統治權交還滿清，再捧宣統出來。”吳說：“這也辦不到，第三個辦法呢？”孫說：“既不願交還國民黨，又不願交還清遜帝，剩下來一個辦法是北洋派曾經做過的，自家稱王稱帝，再製造一個洪憲或什麼皇帝出來。”
王揖唐認為這些辦法都行不通，希望能有新的辦法。孫文說：“你們既然不要國會來和我議和，我也有不要國會的議和辦法。國會是民黨做成的，北方若不要國會，就應該和我一起，再來革命，從根本上解決這個時局。北方武人，現在既有兵權在手，如果能夠抽調兩三萬軍來和我革命，那就沒有不能統一中國的道理。這個辦法，北方能夠做到嗎？”談到這裏，王揖唐已坐立不安了。他期期艾艾表示，此辦法倒是可以商量，然後告辭而去，再沒有下文了。10月18日，孫文在會見上海的學生時，以嘲笑的語氣提到這件事：“他答應商量這個辦法，到今尚沒有回信，大概還沒有商量清楚。”4
王揖唐在上海折騰了一個月，石灰鋪路，白走一趟，連南方代表的麵也沒見上，和孫文的會談也沒有實質成果。徐世昌給他的上方寶劍“讓”，但現在卻讓無可讓，連“讓”的對象也沒有，寶劍隻能砍空氣。
10月19日，在王揖唐下榻的哈同花園，發現了一枚炸彈，據說引信已經點燃，隻因受潮才沒有爆炸，各大報紙都登載了這一爆炸性新聞。這顆炸彈是什麼人放的，查無結果，王揖唐暗示江蘇督軍李純是幕後黑手，惹得李純怒火萬丈，公開反駁。但許多人卻惡意猜測，這是王揖唐自導自演的，為自己奔走無功，不得不掩麵謝幕找一個下台的台階。果然，從這天起，王揖唐閉門謝客了。
南北國會，各忙製憲
早在1918年南方成立正式國會之後，便開始籌備憲法會議。把塵封已久的天壇憲法草案，從箱底又翻出來，重新審議。吳景濂宣稱：“此次在粵開憲法會議，同人仍本初衷，繼續奮鬥。能在粵將憲法製定，必須將地方製度草案照原案通過，在憲法會議上，同人為國為法，奔走犧牲，可告無罪於國人。”
1918年9月28日，廣州的憲法會議開第一次會，不足法定人數。原來的60名起草委員，早已雲散風流，在職者不及半數，照例用補選方法補足眾議員21人、參議員15人。曆時一月，人數湊足，10月24日開正式會議，公推吳宗慈為書記長。審議長本應由參議院副議長王正廷擔任，但他因參加巴黎和會，不在廣州，由褚輔成代理。
會議首先提出地方製度問題。地方製度一章，1913年天壇草案時就有幾種意見，爭論激烈，有主張列入憲法，有主張不列入憲法，最後各黨派協商，把這一章的標題列入憲法，但內容沒有通過二讀會。討論的焦點，在於省長的產生方法，是民選還是中央任命，爭持不下，有人以缺席抵製，屢屢造成流會，直到國會解散都沒有結果。吳景濂稱：“關於憲法中之最扼要者，為地方製度一章。在北京會議時，政府反對地方製度，所以召集督軍團反對憲法會議。”
如今重新討論，依然眾口難調，有說省議會選舉，呈請大總統任命的；有說直接由大總統任命的；有說由大總統經參議院同意任命的；有說大總統經省議會同意任命的；也有說大總統經省議會同意任命，但省議會不得連續否決三人的。最後，謝持提出：“由省議會選舉三人，呈請大總統擇一任命。”得到多數人支持。
接下來討論國稅與地稅的劃分、省議會職權的規定、省行政機關的規定、省事權的規定、縣知事民選的規定、駐屯國軍的規定等，逐條討論。轉眼間，又到了歲暮天寒的時候。12月13日，總算把地方製度一章討論完成，交由憲法委員會起草條文，指定孫鍾、吳宗慈、呂複、何畏、韓玉辰五人執筆。
這時南北已開始議和，憲法問題、國會問題，都要依和會結果而定。政治的焦點，已移到了上海。南方的議員們，雀兒揀著旺處飛，紛紛移駕上海、南京。廣州的製憲會議，無形中止，地方製度一章雖然完成起草，卻無暇呈交二讀。吳景濂歎息：“議員星散，以為和議成，則法律問題可以解決，不必在粵議憲也。故地方製度條文，雖經委員會草定而不能報告大會。和議開幕，憲法會議遂為之停頓。”
南方製憲，北方不甘後人，安福國會也著手製憲工作。與其說真的為了國家製定根本大法，不如說是為了將來南北國會合流、製定憲法時，有討價還價的籌碼。我製憲故我在。1918年12月，由兩院各選出30名議員，組成憲法起草委員會，對天壇憲法草案進行全麵的修訂。經過大半年的研磨，1919年8月，北方國會終於拋出了一個新憲法草案。
與天壇草案逐一對照，兩者大同小異，不同者隻有八處。如天壇草案規定兩院議員不能兼任文武官吏，而國務員不在此限，新草案則把國務員的豁免刪去了；天壇草案規定兩院開會的法定人數為議員半數，新草案則改為有三分之一議員出席即可開會；天壇草案規定憲法的解釋權在國會議員組織的憲法會議，而新草案則規定由兩院議長及大理院、平政院、審計院三院院長組織會議解釋之。
持平而論，安福國會製定的憲法草案，比天壇草案更加完善了。但由於南北和談已經開鑼，北方國會也遇到這樣的問題：這戲往下該怎麼演？南北和平統一之後，兩個國會是合並還是取消？是取消一方，還是雙方同時取消？大家都在觀望。因此，北方國會雖然完成了憲法起草，但同樣沒有提交國會討論。南北議憲，都是空轉。
1919年的大半年，南方國會無所事事，形同散去的宴席。王揖唐接任北方和談總代表後，唐紹儀又辭南方總代表。上海和平會議，雷聲大雨點小，直到王揖唐閉門謝客之後，聚集在上海的南方國會議員，無熱鬧可湊，又紛紛返回廣東，打算繼續召開製憲會議。
8月7日，孫文在上海通電辭去聯合軍政府政務總裁一職，並聲明自辭職日起，以後軍政府所發文電如果仍簽署他的名字，概不負責。11日，南方國會議決挽留孫文。尹承福、徐邦俊、樊文耀、袁麟閣等議員，聯名致函孫文，認為目前在南方“既無政府之幹涉，又無軍人之侵擾，兼以南北不和不戰”，正好把“製憲”這個話題拿出來“博取人民之心理”。議員們說：“然必悉數來粵，始得有行使之權能，未有一個國會而分兩地，能以行使其職權者。”
他們敦請孫文和唐紹儀，率領在上海、南京的議員返回廣東，軍政府七總裁召開一次大會議，決定和戰大計。一來可顯示南方大團結，展現實力；二來國會重開，議員也有了一個指點江山的舞台；三來也想借艇割禾，藉孫文之名，立國會之威。
孫文雖然憧憬南返，但目前時機未至，廣東仍然是桂係的天下，他不願重蹈覆轍，乃對議員褒揚之餘，拒絕了他們的提議。他簡單地說：“文近專事著述，承囑返粵一節，實未能如命。”其實，他並非專事著述，這時俄國已發生“十月革命”，中國在五四運動以後，整個社會、思想界都處於劇烈動蕩之中。孫文在上海積極把中華革命黨改組為中國國民黨，準備東山再起。
為了把南方這個場子重新“攪熱”，一些國會議員不惜舊話重提，又造起改組軍政府、成立正式政府、選孫文為大總統的輿論。最積極推動改組的是林森、謝持等民友社議員，益友社亦傾向於改組，而反對者為支持岑春煊的政學係議員。彭養光議員向孫文通風報信：廣州的議員們在褚輔成家裏開了幾次會，已決定先派代表到軍政府述達改組之意，然後再推舉總統人選。“就中比較傾向先生（孫文）者，實較他人為多，雖吳蓮伯（景濂）、褚輔成等，亦不能獨異”。
議員們一旦折騰起來，還真是沒完沒了了。軍政府改組才一年多，又說改組。當初孫文要當總統，他們要選大元帥；孫文當了大元帥，他們要選七總裁；七總裁才上任，他們又要選大總統。
這年國慶節，孫文發表《八年今日》一文，把政壇的各路政客，罵得狗血淋頭：“官僚雖惡，其中非絕無醇厚之儒；武人雖橫，間亦不乏尚義之士。唯政客則全為自私自利，陰謀百出，詭詐恒施，廉恥喪盡，道德全無，真無可齒於人類者。”他把政客稱為“萬惡之魁”，或曰“政客不死，禍亂不止”5，至哉言乎！
他把官僚、武人、政客並列為三大害，辛亥革命推翻了皇帝的“一專製”，卻製造了官僚、武人、政客的“三專製”。“政客”究竟是指什麼人？王揖唐乎？梁士詒乎？吳景濂乎？褚輔成乎？南北國會議員乎？可以有多種解釋，但無論如何，都真實地反映了孫文在那一刻的心境。
盡管孫文痛恨政客禍國，但現實依然需要他們的合作。
據吳景濂說，安福國會對南方國會極盡分化瓦解之能事。他們在北京成立了經濟調查會，專門收買赴粵議員。王揖唐在上海下榻的愛儷園，也是一個收買議員的機關。“北方對在粵議員與在粵之岑（春煊）派密商，將經濟來源斷絕，使各議員在粵不能生活”。國會的經費主要靠鹽稅，岑春煊把經手鹽稅的官員撤換，“令其對國會經費不發，如此支持，已近三個月矣！國會議員生活大成問題”。
民友係本來就反對岑春煊，現在益友係也站到他們這邊了。10月下旬，國會通過改組軍政府案，一麵推定27人為起草委員，重新修訂政府組織大綱，一麵向孫文發出熱情的邀請：“以先生手創民國，尊重國會，群相仰望，極表歡迎。處此醞釀之餘，不能不事前準備，務懇一麵派人來粵，與各代表暨國會接洽，一麵派人赴滇與唐督疏通。先生悲憫為懷，諒不忍坐視淪湑也。”但孫文的答複，卻是不冷不熱：“文對於國會議員，隻望各人本良心上之主張奮鬥耳，餘則悉聽自然也。”
不久，岑春煊秘密派代表到北京接洽議和的事情，被人揭發出來，民友係議員以岑春煊此舉有違約法精神和軍政府合議製，提出不信任動議。12月27日，岑春煊被迫辭職。12月29日，南方國會一百多位議員，在上海的《民國日報》上發表宣言：
唯改組之法，本亦多端。或言速集國會議員，選舉總統，組織正式政府；或言修改軍府組織大綱，以合議製之總裁，代行約法上大總統之職權，另照民國官製，組織責任內閣，執行約法上國務院之職權。兩者擇一而行之，革今日混合之製，分國務政務為兩物，去今日把持之患，集眾智群賢於一堂，庶幾法良製美，一德同心，西南之危乃可解，國家之難乃可息焉！
這宣言似乎是專門說給孫文聽的。軍政府改組案通過了，岑春煊辭職了。可以說，國會已用盡心機，為孫文的複出，製造輿論，鋪路搭橋。但孫文的態度，依然是若即若離，對不回廣東始終不鬆口。國會議員們捉摸不透，他到底想怎麼樣？曾任孫文秘書、大元帥府參議的謝心準，寫信給孫文說：“現在時局變幻至此，知先生斷不忍旁觀。第此時吾黨進行，究取如何政策？道路傳言，莫名真相。此心至深焦慮，而舊日可靠之同誌，在此撫髀興嗟，渴望消息尤不乏其人。”
孫文的回答很幹脆：“如尚有有力之同誌，可幫一臂，以撲滅桂賊，此時宜預備一切進行方法。”9桂係一天不撲滅，他一天不回廣東。無論軍政府如何改組，是總裁製還是總統製，是七元老集體領導，還是一總統獨斷乾綱，他全不在意，也決不認同。
11月18日，南方國會又召開憲法審議會，把去年底未及完成的憲法審議繼續完成。由於以往經常因不足法定人數而流會，這次規定親喪不給假、生病垂危也不得缺席，雖然不近人情，但“一路哭不如一家哭”。會議爭論的焦點，集中在總統有沒有解散國會的權力和省長職權問題上。各黨派互生疑義，聚訟紛紜。
原草案第七十五條規定“大總統經參議院列席議員三分之二以上同意，得解散眾議院，但同一會期不得為第二次之解散”。呂複議員提出修改為：當國民認為眾議院違法失職時，每省有原選民各十萬人以上連署，可請求大總統解散眾議院，但同一會期不得解散兩次。這個提案當即被大多數議員否決。
葉夏聲議員也提了一個建議：大總統於國務員受不信任決議時，或免國務員之職，或解散眾議院，但解散眾議院須經參議院同意。換言之，總統提出解散國會的唯一前提是當國會對國務院提出不信任決議時。除此之外，總統不能通過解散政黨而解散國會，也不能因國會否決某項提案而解散國會。
但大家認為總統的職權還是太大了，或者說，議員們覺得自己的權力還是沒有保障。王玉樹議員提議幹脆把第七十五條完全刪除，回到臨時約法，根本不提國會解散問題，沒有前提，沒有條件，沒有但書，玉皇大帝也無權解散國會。這樣，議員們才稍覺安心。最後付表決時，通過了廢棄第七十五條。
國會內派係對立相當嚴重，民友、益友、政學三大政團，互為攻防，爭抗至烈。1919年10月6日的會上，表決地方製度第十一條至第二十一條，出席議員592人，起立者（讚成）464人，已足3/4以上，表決通過。但政學係議員徐蘭墅提出要進行反證表決，韓玉辰則提出以投票表決。議長隻好同意進行反證表決，起立者（反對）為143人，不足1/4，原表決依然有效。但到了1920年1月8日的會議，政學係議員沈鈞儒、楊永泰等又提出對兩天前的反證表決有疑問，要求重新表決。民友、益友議員聞言起哄，指責政學係純屬搗亂，拖延時間。政學係遂以不出席作為抵製，導致製憲會議一連流會8次之多。
參議院林森議長、褚輔成審議長先後設宴款待缺席議員，溫言勸慰；伍廷芳也致函勸告，各社團紛紛奔走斡旋，但都無效。由林森、吳景濂、褚輔成領銜，500多名國會議員的通電，沉痛宣稱：“在此時期，同人等心力交瘁，無術挽回，前猶疑為手續之爭、內容之爭，今始知非手續內容之爭；前猶疑各報載徐世昌電李純，忠告南方停止議憲，及某某分代表主張南京製憲之電，均為報紙讕言，今欲不信不能。證以不出席議員大半居軍府要職，章士釗更明目張膽為文，攻擊國會不宜製憲，可知彼等決心破壞製憲，醞釀已久，絕非口舌所能挽回，嗟乎，世道人心，墮落至此，夫複何言！”
1920年1月24日，憲法會議開會。眾議院實到300人，法定人數已足；參議院則還差十幾人才達到法定人數。於是隻好改為談話會。但事到如今，正式會、談話會都已經無關宏旨了。
林森即席演說：“吾人來粵護法，於茲數年，救國目的絲毫未曾達到，今之所希望者，在此憲法能於護法期間，完成大業。不意少數人之牽掣，又告功敗垂成。數年來人民困苦流離，絲毫福利未曾得到，即此百餘條紙上空文之憲法，亦屬望梅不能止渴，殊足令人傷心。”言至悲哀之處，林森潸然落淚，哽咽不能說話。會場上一片唏噓，不少議員亦陪著掉淚。林森宣布，國會憲法會議閉會，停止議憲，以待少數議員的“最後覺悟”。
民國才九年，三國會並立
立春，東風解凍，蟄蟲始振。西南進入了季節性的政治動蕩期。桂軍與滇軍在粵北爆發衝突，張繼跑到昆明煽風點火，對唐繼堯說，駐粵滇軍快變質成為桂軍了。唐繼堯一怒之下，把岑春煊秘密和北京直接議和的證據都端了出來，包括曹錕、張作霖、李純提出的五點和平建議。其中關於國會的解決辦法是：新舊國會同時停會，由北京中央政府召集各省議會聯合會，修改《國會組織法》與國會《議員選舉法》，召集新國會，由新國會依據《天壇憲法草案》製定憲法公布之。南方國會的議員大嘩，指責岑春煊這是在背後出賣國會。
吳景濂描述當時國會所麵臨的困境：
國會憲法會議因政學會議員不出席，即行停頓；上海南北和議，亦因條件不合停止。廣東軍政府岑春煊等，又仇視駐粵國會，斷絕經費。海軍既為收買，滇軍人又被強奪。國會在粵極無存在之餘地，勢不能坐聽軍政府將國會消滅，不得不另籌奮鬥之路。11
梁園雖好，不是久戀之家。林森、吳景濂、褚輔成和伍廷芳暗中商量，國會搬到上海或雲南，另辟新天地。伍廷芳也決心脫離軍政府了，他利用財政總長的權力，給每位議員發了200元路費，又秘密彙了100萬元到上海彙豐銀行。1920年的農曆新年一過，國會議員便紛紛收拾細軟，準備遷徙了。3月間，吳景濂已安排子女“急速離粵”。行動十分隱秘，形同秘密逃亡，議員分批離粵，吳景濂第一批，伍廷芳第二批，林森、褚輔成繼之。
清明時分，議員們喬裝打扮，分批搭船，先去香港集中。留在廣州的，僅政學係議員。吳景濂回想起三年前乘軍艦赴粵護法，同行盡是偉人巨公，大有登高一呼，天下雲從之勢。如今卻急急如喪家之犬，別了陸公，投奔唐公，不禁悲從中來，拍遍欄杆：“三年在粵護法成績，為軍政府當局摧殘，未告成功，半途出粵，言之可為痛恨！”
議員們在香港時，接到唐繼堯的電報，歡迎國會到雲南，但國會經費，他無能為力。大家又猶豫了，到底是去雲南好呢，還是去上海好？
一文錢難倒英雄漢。但錢的問題，在3月29日好像有了一線轉機。這天，伍廷芳頭戴一頂舊氈帽，化裝成落魄的金山伯，乘坐輪船三等艙逃往香港。誰也看不出來，這位滿臉風塵的老人，身上竟帶著從軍政府卷走的180餘萬關餘稅款。吳景濂大喜過望，這筆錢雖然不能全部給國會，但至少可以撥一部分，解燃眉之急。
直到4月3日，岑春煊才接到報告，說國會已人去樓空，急派憲兵馳往兩院搜查。果然空空如也，經費、印信、重要案卷，都被吳、褚二人帶走，隻剩下稀稀拉拉幾名政學係議員，也在互相打聽消息。接著又聽說伍廷芳把關餘卷走了。這個打擊比國會不見了還要可駭，岑春煊不禁手忙腳亂了。
4月6日，留在廣州的300名議員召開聯席會議，推舉孫光庭為參議院主席，陳鴻鈞為眾議院主席，代行議長職權，通電宣布眾議院議長吳景濂、副議長褚輔成、參議院議長林森等“帶印潛逃，嗣後如假議長名義在外發表文電，一概認為無效”。照搬當年孫文南下時的橋段，在廣州開非常國會，選舉岑春煊為大元帥。
中華民國的代議政製，搞了九年，搞出三個國會並立。
林森、褚輔成等人都到香港後，議員們舉行談話會，討論前途問題。昆明是首選，因為雲南畢竟是西南軍政府的區域，但因經費不足，議員們隻能兵分兩路，一路二百多人，由林森、吳景濂帶領，前去上海，其餘由褚輔成帶領，前往昆明。會後發表通電，聲明國會另擇地點開會，以貫徹護法救國初衷。