湖南一馬當先
1921年，辛亥革命已經整整十年了。在這十年裏，人們親眼見證了國家如何一步一步走到今天這個田地，大清王朝最窳敗萎靡時，都沒有出現過這等局麵。國會作為“主權在民”的一個崇高象征，已從一個光榮神聖的殿堂，江河日下，淪落卑汙，漸漸不成體統矣。四川省長劉湘痛心疾首地說：
中國自辛亥革命後，稱共和到現在已經十年了，憲法尚未成立，國會到處搬家，少數高等流氓，掛起中央政府的招牌，天天賣國肥私，幾個無聊軍人，頂著督軍巡閱使的頭銜處處殺人越貨，自謀生活，彼此不通商量，甚至同室操戈，不惜糜爛天下，這種局麵還算得是一個國家嗎？
民國初年，大家的政治觀念、是非觀念、道德觀念，都還是比較清晰的，什麼是共和，什麼是民主，什麼是專製，什麼是法治，誰守法，誰違法，還有基本的概念，現在反而愈攪愈成糨糊了。國會是最高的立法機關，帶頭違法，無視自己製定出來的法律，這樣的國家，還有希望嗎？
希望一定還是有的。
民國時代之所以讓人又愛又恨，原因恒在於此。無論官僚、軍閥和政客們如何胡天胡帝，但這個社會的最後底線，依然未被擊穿，仍有一股向上的力量，不斷把沉淪的社會托起，幾千年的人文精神並未失墜，繼續維係著這個社會的基本價值體係。伺時，因政治管治係統的鬆弛，不能完全操縱學術，反激起知識分子以天下為己任的信念，出現政治日衰，而學術日盛的局麵。
聯省自治運動在20世紀20年代勃興，使中國再次看到了走出困境的希望。這個概念，據張繼自稱，是他提出來的。他在回憶錄中寫道：“民國九年（1920）……赴湖南，適太炎主張自治同盟，餘易名曰聯省自治。”2其初衷僅為保護四川、湖南不受北方侵暴，但在學術界、文化界的積極推演之下，自治的理想鵠的，被提升到“民權”、“民治”高度。
許多人擔心，聯省自治會導致地方割據分裂。但事實上恰恰相反，辛亥革命後，南北分裂，軍閥割據，國家長久不能統一，才導致出現聯省自治的思潮，謀以自治形式，達至聯省統一。從時間上看，分裂在前，聯治在後，三論史者不能顛倒因果。因此，聯省自治的出現，是為了解決分裂，而不是製造分裂。
在1920年前後，《新湖北》（1920年9月）、《新安徽》（1920年10月）、《新浙江》（1921年2月）、《新四川》（1921年3月）、《新江西》（1921年5月）、《新山東》（1921年7月）等雜誌紛紛創刊。而擁有最多讀者的報刊如《時事新報》、《東方雜誌》、《改造》、《太平洋》、《努力》、《大公報》、《時報》、《民國日報》、《華字日報》等，亦無不開辟專欄，刊登討論與研究聯治的文章，連篇累牘，大吹大擂。
直皖戰爭後，由於國會解散，議員們星散各地，參與家鄉的政治事務，或在北京、上海這些大城市，組織民間團體，對聯治無形中起了推動作用。1920年7月，梁啟超在北京發起組織“國民製憲同誌會”，其中發起人籍忠寅、黃群、藍公武等，都是國會議員。雖然梁啟超悲觀地認為，在這種混亂政局之下侈談製憲，根本是癡人說夢，用梁啟超的話來說，“狗嘴裏出不了象牙”，但仍必須保持“社會對於此事之熱鬧”，這樣才能對當局形成影響，讓體製內的有誌者不至於徹底灰心。
1920年冬，江蘇、湖北旅京公民組織自治聯合會，河南、山東、甘肅、江西、四川、福建、廣東、安徽、山西、廣西等省相繼加入。11月6日，各省代表齊集北京，在江西會館開成立大會。各省省議會代表34人，也在上海開會，準備共同製定省自治法。 自此，“湘人治湘”、“川人治川”、“粵人治粵”等自治口號，風行一時，形成山呼海應的聲勢。
這種熱鬧的局麵透露出的信息，其實頗令人沮喪。它說明國人對頂層設計的憲政路徑，已喪失信心與期待。曆史的目光，將從中央轉向地方，希望地方能夠承擔起鋪路架橋、刷新全國的重任。
在聯省自治運動中，扛大旗、走最前的是湖南，因為湖南的地理位置處於南北戰爭的四戰之地，久罹鋒鏑，飽受摧殘。當年湖南督軍張敬堯，督湘不及兩年，殘殺人民，敲削脂膏，軍隊軍紀渙散，壓買強賒，霸占民房，城內搶劫、奸淫之風盛行，又組織清鄉隊，到各鄉搜刮地皮，無所不至其極。有報道說，在1918年南北戰爭中，張敬堯的軍隊在株洲、醴陵燒殺搶掠，無辜死亡的民眾達十餘萬人，骸滿溝壑。戰事結束時，偌大一個醴陵縣城，“僅遺二十八人”。湖南百姓身丁荼毒，哀聲遍野，稱張督軍為“張毒菌”，把張敬堯的統治稱為“黑色恐怖時代”。
1920年夏天，吳佩孚撤防北歸。湖南人以此為契機，發起驅張運動。三千頭戴篾笠、精神飽滿、曬得像黑炭頭的“糧子”（湖南人稱士兵），在全湘民眾支持下，奮勇出擊，硬是把裝備精良的北洋第七師驅逐出湖南地界。章太炎興奮地稱讚譚延闓是“為揚子江全域爭存人格”，鼓動他借此機會，實行自治，使湖南成為全國“模範省”。
7月22日，湘軍總司令、湖南省長譚延闓以“快郵代電”宣布，將參合國會討論之地方製度，采用民選省長及參事製，分別製定暫行條例，實行“湘人治湘”。當時在漢口明德大學任教的曆史學家李劍農，看到譚延闓是以“快郵代電”而不是通電宣布自治主張，便冷了半截，斷定他缺乏誠意：“譚延闓如果真有誠意聽人民自治，自然必發真的電報，如今竟用快郵代電，來宣布湖南自治的主張，當然是毫無誠意了。”
以懷疑眼光去看譚延闓的，不隻李劍農一人。報紙上就有文章，勸告民眾要警惕假冒的自治。但懷疑並不是止步不前的理由，有人便豪氣十足地說：假冒也不要緊，“總算是自治的動機勃發了，真真假假且不管他，即此一端，便可以斷定我們理想中的聯邦，遲早總會有實現的希望……他既可以利用這個名義來遂他的私圖，人民又何嚐不可以利用他的私圖來謀群眾的公益？”4這種言論，反映了民間的自信，哪怕官家有假冒之心，民間也有逼官從良之力。
其實，說譚延闓沒有誠意，頗為冤枉，但他內心猶豫，卻是可以理解的。因為聯邦製、聯省自治這些議題，社會討論雖然日久，但並沒有達成共識。在湖南知識界還有一種更前衛的聲音，就是把湖南從“大中華民國”中分離出來，成立“湖南共和國”，代表了在無政府主義影響下，一部分知識分子憤世嫉俗的情緒。在前路多歧的情形下，要真正做開山劈石的第一人，把三千萬湖南人的命運押上去，畢竟任重道悠，令人有利深禍速之憂。
長沙宛若一顆璀燦明星，全國目光頓時集注於此。熊希齡、範源濂等在京的湘籍名流，興奮不已，馬上通電支持，熊希齡起草了《湖南自治法大綱》，又請梁啟超起草了一份《湖南省自治根本法》，專門派人到長沙與譚延闓接洽。孫文也很在意譚延闓的向背，因為他將來從兩廣北伐，湖南、直皖戰爭後，由於國會解散，議員們星散各地，參與家鄉的政治事務，推動了聯省自治運動的發展。其中，湖南一馬當先，走在自治運動的最前端。圖為領銜“湘人治湘”運動的湖南都督譚延闓。江西是必經之地，於是先後派李執中、周震麟、李漢丞、陳嘉會等湘籍國會議員，從上海到長沙活動。但譚延闓這人，性格圓滑陰柔、不溫不火，有“母性督軍”之稱，少對南北的態度，一概若即若離。
8月22日，譚延闓通電全國，明確提出民選省長，全國實行聯邦製的主張。湖南各界歡聲雷動，如登春台，一個“東方的瑞士、自治的樂國”，仿佛已向三千萬湘人招手。9月13日，譚延闓以省長名義，召集湖南各界名流，在總司令部舉行自治會議，討論熊希齡與梁啟超的兩份“自治法”。但《民國日報》隨即質疑，由省長召集自治會議，討論製憲問題，甚為不妥。譚延闓從善如流，馬上改為以私人名義。但以私人名義開會討論省製憲這樣重大的問題，本身又陷入另一種荒唐。幾個私人開閉門會議的結果，到底能否代表公眾？如果不能，開會還有什麼意義？
然而，譚延闓總希望把事情做得人人滿意、無懈可擊。他請大家對實行自治法的程序提出建議。但大家你一言我一語，討論良久，都無結果。有人提議，不如先由省政府、省議會各舉出相當人員，組織起草委員會，然後再討論實施程序，大家一致讚同。最後決定省政府出十人，省議會出十一人，組成委員會。
為了擴大這個委員會的代表性，譚延闓建議：“政府推舉之人，不限於行政機關人員，凡各團體、各黨派具有政治經驗、學識之人，都可以由政府推舉為起草委員。凡事須有反對方麵之意見，方可討論詳盡，期於至善。希望議會方麵所出之人，亦不必限於議會之內的人。”湖南省議會議長彭公望對此顯然有所保留，他回應說：“今日到會，係以私人名義，關於此事，尚須召集駐省議員開協議會一次。”
會議議定五天內組成起草委員會，以一月為期，到期後可延期十天，脫稿後再征集全省民眾意見，以憑取舍。
一聲自治，舉國俱瞻。曆史的車輪，就這樣開始緩緩轉動了。
湖南省政府一連下了幾道命令：一、湘省自治，決以軍政府所定之縣自治製為藍本，酌加參訂，詳細研改；二、籌設市政廳，以為推選市自治製之準備；三、由省署設立全省地方自治籌備處，籌辦一應事宜；四、通令各縣知事，將各縣自治經費，詳細查明呈報。
一切看起來都很順利，直到省議會忽然提出異議，認為省憲起草委員會的組織方式，有“官紳包辦”之嫌。提議由全省人民組織憲法會議，否則將拒絕派人參加。宜風宜月的湘江，驟起波瀾。省議會的意見，亦不無道理，省政府不是立法機關，不應作為製憲的主辦機構。譚延闓馬上作出讓步，接受省議會的決議，將省憲草案交給全省人民憲法會議解決。這個會議由省議會負責召集，以昭慎重。省憲的製憲權，由省議會主持。
但議員們剛剛興奮了兩天，風波又起了。湖南的《大公報》和《民國日報》等報紙，不斷批評目前的製憲是“官紳包辦”，嚴厲追問這到底是官紳自治，還是人民自治？一時民間起哄，輿情沸騰，街談巷議，莫不以此為話題。
關鍵時刻，又有人指出湖南省第一屆議會議員的任期，已經屆滿，他們有什麼資格製憲？省憲法怎麼能讓一個失去時效的議會來主持製定？於是，由誰製憲，成了一個問題。有人主張還是由省政府起草，有人堅持應該由省議會起草，有人主張省政府、省議會聯合起草，有人主張社會各界聯合起草，甚至有人主張個人起草，提出草案，然後邀人聯署等。五花八門的意見，令譚延闓三日耳聾，無所適從。
譚延闓邀請了張繼、章太炎、吳稚暉、蔡元培等名流到長沙，一來為自己站台助威，二來也提供意見。這些人大抵信奉無政府主義，包括章太炎在內，都是地方自治的極端鼓吹者。蔡元培就說過，中國人習慣從上而下，美國人習慣從下而上，所以美國由十三州組成一國，而中國則由大一統變成聯邦國，都是瓜熟蒂落之事。章太炎甚至主張中央也不得擁有一兵一騎，外交也由地方自主，無須中央置喙，把中央變成一個虛置機構，國會也可以不要了，把舞台都拆了，政客們就沒有爭權奪利的地方了。
吳稚暉是大名鼎鼎的無政府主義者，他把湖南製憲解釋成是推翻約法的革命：“我想起了舊國會的臨時憲法（約法），我不禁要大哭，因為臨時約法的覆轍，弄到現在，還不能製成一部國憲……我意這次湖南製憲，完全是推翻約法的革命行為。革命是顧不得許多弊利，隻要把湖南做到完全自治為止境。”
至於誰來製憲，章太炎既反對由省議會獨家把持，也反對由民眾直接製憲。前者沒有代表性，後者無法操作。他建議由湖南75個縣議會，聯合商會、教育會、農會、工會和各團體，共同製憲。張繼則說，采取美國聯邦製或瑞士聯邦製．均無不可，隻要能實現省自治．打破中央集權就好。
10月20日，美國大哲學家、教育家杜威也到了長沙。他是胡適、蔣夢麟、陶行知等學者的師長，許多知識分子都希望能夠一瞻他的風采。10月26日，英國大哲學家、政治活動家羅素也到了長沙。他們分別在長沙進行了多場演講。杜威勉勵湖南努力發展自治，總結經驗，以供各省采擇。這一刻的長沙，真是群賢畢至，星光璀璨。
全民大鳴大放大辯論，彙聚成民意的狂歡節。民間思想之活躍、士氣之高漲，都達到了一個空前的高潮。這種士人一怒而官家懼的情形，唯有春秋時代可以媲美。經過大討論之後．主流意見仍由省議會組織自治法討論會，先行製定一個暫行的自治法作為過渡。各界人士又紛紛起草自己心目中的自治法，一下子弄了三十多個草案出來。
10月4日，湖南各界聯合會議請求譚延闓負責湖南憲法會議。10月10日是中華民國國慶日，由報界、商會、農會、工會、教育會、湖南改造促進會、律師公會、青年會、女青年會、湘社、旭旦學會、教職員聯合會、自治期成會、學生聯合會等三十多個團體，冒著滂沱大雨，組織長沙萬人大遊行，宣傳製定省憲。街上萬頭攢動，氣氛相當熱烈，完全沒有受到天雨的影響。民眾的訴求，蓋有廢督裁兵、民選省長和從速自治等項。遊行民眾到省長公署向譚延闓遞交了請願書．要求盡快製定省憲法。然後高呼口號，盡歡而散。
他們知道，全中國的人民，都在看著他們，曆史在看著他們。
然而，當權者往往落在人民的後麵，有些不該幹的事，他們會罔顧民意，蠻幹到底；有些他們該幹的事，又會太過顧忌民意，束手束腳。一個由誰來製憲的問題，反複討論，從9月中旬一直討論到11月中旬，仍然懸而不決。省議會任期已滿，不能主持製憲；但由公民自己製憲，也得有一個憲法會議的組織大綱，這個大綱由誰來定？除了省議會誰有立法資格？討論陷入一個死循環。
熊希齡在10月26日致電湖南各界，勸大家珍惜來之不易的局麵：“大好時機，尚不利用，迨至時過境遷，或推代表請願於中央，而中央不理，甚至求見當道而不可得，或集公民開會於地方，而地方不準，甚至結社出版而不可行，吞聲忍泣，雖悔莫追。”
為了盡快有個決斷，譚延闓索性把決定權再下放一級，由縣來公決。11月12日，他致電湖南各縣，迅速召集各公團會議，討論決定對省議會擬定的《憲法會議組織法》的意見。但時不我與，此時此刻，全國局勢已四方易位。廣州的桂係軍政府倒台了；徐世昌宣布全國統一了；孫文在陳炯明的翼衛下，在廣州重新開府了。
孫文表麵不反對聯省自治，但他的理想，誰都知道，是武力統一全國。他派去長沙的國會議員整天圍著譚延闓，在他耳畔聒噪，要他表態支持“援桂”（攻打廣西），至少也要讓其他援桂軍隊過境，陳嘉會甚至起草好電文，拿到譚延闓麵前，逼他簽字。
譚延闓既不願意得罪孫文，也不願意逆自治潮流而動，最初還想施展柔軟的“母性手腕”兩頭敷衍，把議員交來的電文，修修改改，意思弄含糊一點發表。但這回他滑不過去了。
譚延闓得罪軍隊的原因之一，是他主張裁兵。10月間，自稱“相信馬克思的共產主義”，寫過《社會主義與軍隊》一書的林修梅，在周震麟的秘密運動下，出任湘西靖國軍總司令，公開與老上司譚延闓對抗。11月，平江也發生兵變，局麵很快失控，湘軍子弟相繼打出“除宵小，清君側”的旗號，持戈縱馬，進逼長沙。
譚延闓走投無路，隻得痛哭流涕，在11月23日的軍政各界聯席會議上，懷著未見自治告成的遺憾，辭去省長和湘軍總司令職，由趙恒惕接任總司令。11月29日，孫文在廣州軍政府開第一次政務會議，第一個議案，就是任命趙恒惕為湘軍總司令、林支宇為湖南省長，並敦促湖南出兵進攻桂林。
轟轟烈烈的湖南自治運動，不是受到北方的摧殘，而是受到南方的打壓，至此峰回路轉，轉入一個停滯期。
天字第一號省憲
趙恒惕是湖南衡山人，日本陸軍士官學校炮科畢業，同盟會會員。“二次革命”時，坐過袁世凱的大牢，後來是譚延闓保他出獄。趙恒惕上任後，為了穩定人心，12月21日發表通電，承諾繼續堅持湖南自治，得到四川、陝西、浙江、廣西、雲南各省一致呼應。
趙恒惕雷厲風行，積極協調各方意見，由湘中、湘西、湘南各派代表組成“湖南製定省憲法籌備處”，省議會議長彭公望（代表中路）、原國會眾議員吳景鴻（代表西路）、鍾伯毅（代表南路）分任主任，共同負責籌備工作，以分蛋糕方式，化解了原來不同區域之間的紛爭。又派人分赴上海、北京等地，拜訪各界名流，征求意見，爭取支持。
沉寂數月的自治運動，以1921年3月湖南《大公報》的文章《民權不是送來的》為標誌，迅速回黃轉綠，進入了一個新的高潮：
湖南人，你們都醒了麼？你們在這民國十年內所受的痛苦——政府的壓抑、議會的愚弄、官吏的敲剝、兵匪的荼毒，哪一樣不疾首痛心。趁著這個大法初創的時機，你們就應該要想著：一、我們人民為什麼沒有權？二、蹂躪我們民權的人，為什麼那樣橫暴？由此推想，我們要怎樣伸張民權和怎樣去抑製民權的蹂躪者的方法，便可以在憲法上想出來了。我們想出了方法，還須得要把這方法製成條文，安放在憲法內麵去，做一個永久的保障。這些不利於特殊勢力階級——官僚政客武人資本家——的方法，拚命去爭恐怕還不容易得到圓滿的解決，閉目靜坐如宗教徒之禱告上帝賜福音，哪裏有希望呢？我敢再正告湖南人民一句話：
“民權是爭來的，不是送來的。”
趙恒惕根據籌備主任的推薦，正式聘請了李劍農、王毓祥、王正廷、蔣百裏、彭允彝、石陶鈞、向紹輯、陳嘉勳、皮宗石、黃土衡、董維鍵、唐德昌、張樹聲13位學者為省憲起草委員。盡管社會對“學者包辦”製憲有反對的聲音，但起草專業的法律文件，非專家莫屬。草案出來後，後麵還有審查、公決的兩道大關，專家想包辦也包辦不了。從3月20日開始，專家們入住嶽麓書院，在蒼蒼翠微之間，靜心研商法律條文，逐字逐句起草。
經過一個月的努力，完成了《湖南省憲法草案》、《湖南省省議會組織法草案》、《湖南省省議會議員選舉法草案》、《湖南省省長選舉法草案》、《湖南省法院編製法草案》和《湖南省縣議會議員選舉法草案》六部法律草案。4月20日，憲法起草委員會主席李劍農把草案送到“湖南製定省憲法籌備處”，由該處三位主任將草案正式公告。
湖南省憲法的內容，讓人眼前一亮，第一條即開宗明義為：“湖南為中華民國之自治省”（這一條為其他省份的憲法所仿照，排除了社會對自治造成國家分裂的疑慮），全文136條（最後審查定稿141條），李劍農嚐加以概括：一是為將來的聯邦製在憲法上劃分中央與地方權限提供一個標準；二是擴張民權，規定了省長由民選產生的程序；三是省議會權力極大，省長下設內務、財政、教育、實業、司法、交涉、軍務七個司，組成省務院，司長由省議會推舉二人，省長擇一任之，司長對省議會負責；七司長互選一人為省務院長，輔助省長執行政務。
接下來，進入審查階段。本來在《湖南製定省自治根本法籌備章程》中，並沒有審查環節，但在籌備過程中，由於中、西、南三路意見分歧，爭得不可開交，蔡元培建議加入審查環節，聘請國內有名望的專家，希望借他們的專業學識，消弭各方的分歧。詎料，這個原意是調和紛爭的機構，最後竟成了紛爭最激烈的“戰場”。
湖南的省憲審查委員會由155人組成，每縣民選產生審查委員1人，大縣加1人。鍾伯毅回憶：“審查委員會舉熊希齡為會長，熊氏雖接受邀請，而未親返湖南主持，故審查會議由副會長仇鼇主持，而實際擔任審查委員會全會主席者為蔣國扶。”
審查委員會從5月1日開議，來自湘中、湘西、湘南三路的審查委員，各有不同的利益訴求，順得哥情失嫂意。關於省長選舉與議會名額等問題涉及三路的利益，對中路有利的，西南兩路認為對己不利；對西南兩路有利，中路又認為對己不利，造成三路大起爭端，相持不下。本來過分強調“湘人治湘”，簡單以籍貫劃線，已令有識之士擔憂過於狹隘，現在竟變成更狹隘的“三路分治”。
6月時，中路審查委員全體缺席，以不足法定人數為由，抵製審查，繼而宣布辭職，腰斬會議。國會議員在憲法會議上用濫了的這一招，竟然複見於省憲會議。李劍農感歎：“審查委員中有一大部分政客，專為將來自己的活動打算，提出許多不合理的修正案來，把原草案零刀細割，弄得意見分歧，莫衷一是。”9一樁本來很莊嚴很美好的事情，又開始變味了。
審查委員們的表演，不僅令三湘民眾極度失望，而且在全國也產生了不良影響，為自治運動蒙上陰影。反對者都在等著看笑話。熊希齡在北京幾次致電審查委員會，奉勸他們不要“以畛域意見貽累全省以及全國”。
正當審查委員會沒完沒了地開會討論時，湖北受到湖南“驅張”勝利的鼓舞，也打出“鄂人治鄂”的旗號，發起驅王（占元）運動。湖北人紛紛跑到湖南，向趙恒惕作秦庭之哭，請求出兵“援鄂”。趙恒惕猶疑不決，因為當初吳佩孚撤防時，曾經和譚延闓、趙恒惕訂有成約，湘軍隻能以取得湖南為限，不得侵入北洋的勢力範圍。趙恒惕私下派人到洛陽向吳佩孚打探意向，吳佩孚劈頭就問：“湘省自治，意在自保，我亦尊重之，今乃謀出兵以圖鄂，豈人不可以犯我，唯我可以犯人歟？”這話問得詞嚴氣正，趙恒惕一時也想不出什麼理由說不。
但這時湖南已陷入財政困境，連年遭災，民窮財盡，軍隊嗷嗷待哺，再不發餉，趙恒惕也將麵臨與譚延闓相同的命運。如果攻打湖北，僥幸得勝，部分湘軍還可以寄食湖北，減輕本省壓力。因此，這場仗趙恒惕雖然不想打，最後也不得不推卒過河了。
7月，趙恒惕發表援鄂誓師詞，自稱“是我湘之於各省自治，實負有督促之責。義至正，任至重也”。湖南打湖北，是為了督促其實行自治。這樣的理由，未免牽強可笑。訂下“生死不退”誓約的湘軍，冒著瓢潑大雨越過省界，向羊樓洞的鄂軍發起進攻。這炮聲一響，聯省自治的意義，其實已喪失一半了。
湘軍最初連戰連捷，占領羊樓洞、趙李橋、茶庵嶺、蒲圻、通城、通山等地，直逼武漢，迫使王占元棄職而逃。但在吳佩孚眼裏，直係地盤，豈容“湖南騾子”撒野，蕭耀南（湖北人）奉命領軍赴鄂迎戰，吳佩孚乘艦浮水，笑語指麾。幾個回合下來，湘軍一敗塗地。9月1日，趙恒惕假英國兵輪與吳佩孚議和，簽下和約，湘軍全部退出鄂境。吳佩孚出任兩湖巡閱使，蕭耀南為湖北督軍。
湖南戰敗時，南北知識界都緊急動員起來，挽救命懸一線的湖南自治。梁啟超寫信給吳佩孚，勸他以大局為重，適可而止。熊希齡、蔣百裏、範源濂等社會名流，也紛紛出麵，奔走斡旋。
在戰爭失敗的陰影籠罩下，湖南人突然覺得，還是實行門羅主義，閉門自治好。省議會在審查趙恒惕簽訂的湘鄂和約時，因為有部分直軍仍駐紮在湖南境內，認為不符合湖南自治精神，對和約不予承認，退回給省長。同時，省憲審查委員們也不再爭持了，快馬加鞭通過省憲草案。拖了幾個月的審查，在戰敗後幾天——9月9日——便完成審查了。
援鄂之役，可謂塞翁失馬，意外地加快了省憲的審查進度。時人戲謔：“經始憲法，經之營之，北兵攻之，不日成之。”審查完竣，製憲便進入了第三個環節：公民總投票。12月11日，盡管天氣寒冷，但仍有近2000萬民眾，扶老攜幼，到政府指定的地點，參加了全省投票公決。這是中國憲政史上又一個值得永遠緬懷的場麵。最後點票結果：18158875張“可”票，575230張“否”票。《湖南省憲法》獲得通過，成為一部代表湖南民眾全體意誌的憲法，也是全國第一部正式的省憲法。
有史家批評：“所謂公民總投票其實不過是形式，湖南省憲的決定權，完全操在審查委員的手裏，在精神上遂不免染上派係鬥爭的色彩。”10這種論調，貌似公允，實則為人人會說的正確廢話。行代議製，就說決定權操在少數人手裏；行全民公決，就說這不過是形式；有爭論就說是派係鬥爭，沒爭論就說是專家包辦。總之怎麼做都有人批評。
放眼世界，哪部憲法不是少數人執筆起草的？哪個國家製憲沒有派係鬥爭？就湖南人投票公決而言，也許當中有重複投票的現象，也許有人行賄買票，也許有人是奉命投票，連什麼是憲法都沒搞清，也許有人就是衝著“自家人管自家事”的簡單想法去投票，這都不足以否定投票的結果，即使在選舉機製最發達、最成熟的歐美國家，也未必每個選民都很透徹了解參選人的政綱，“我就是投不懂的東西一票”，這也是選民的神聖權利，誰可以否定他的一票呢？
1922年1月1日，《湖南省憲法》正式頒布。為了使憲法深入人心，趙恒惕親自用黃紙謄寫了一份省憲全文，高懸在特製的八角亭內，一如昔日的皇帝詔書，由人抬著，軍警鼓樂隊前導，在長沙遊街周示。又開放所有政府機關，讓民眾可以自由參觀，了解政府的運作。全省舉行三天慶祝活動，以資宣導。由於慶祝活動緊連著臘八浴佛會、臘月廿四小年節、除夕和新年，傳統上，整月都是婚嫁、祭神的好日子，湘籍名伶歐陽予倩在戲院登台獻藝，令戲迷如癡如醉。城鄉一片歡騰，家家戶戶張燈結彩，鞭炮聲震耳欲聾。
實施省憲的第一件事，便是選舉省議會。根據省憲規定，議員由直接普通選舉產生，名額以人口為比例，每縣基本得選出議員一人，人口若在20萬以上，每滿20萬得增選一人。省議員任期三年，每年開常會兩次，每次會期為兩個月，由省議會自行集會。選舉從1月27日開始投票，至3月31日結束，選出了164位議員。