對於省長選舉，省憲規定，在各縣議會和省議員選出後三個月內舉行省長選舉。由省議會選出四人，交由全省公民總投票決選，以得票最多者當選。但由於第一次選舉，選民調查工作千頭萬緒，遲遲未能完成，選舉一直拖到9月，在湖南各公團一再請願下，才不得不舉行，但亦隻能按省憲附則中的規定進行，即由省議會選出7人，交由全省縣議員決選之。
在9月15日的省長選舉中，出席投票的議員2593人，趙恒惕得1581票，譚延闓得885票，熊希齡得91票，宋鶴庚、李以丞、田應詔各得幾票。趙恒惕當選為湖南行憲後第一任正式省長。
廣東開始民選縣長。
廣東的自治與湖南略有不同，湖南先定省憲，而廣東是從縣自治起步的。1921年2月，陳炯明接受上海《字林西報》記者訪問，在談到聯省自治的路徑時，作了如下清晰表述：“中國各村自古實行共和製，各村莫不以自治為宗旨。今中國之自治，應先自村莊施行，依次發展，及於全縣全省與全國。刻廣東已在村上實行分區。自治村中，警察與稅收由人民自辦，將來各縣縣長與省議員亦歸人民自舉，再由議員共舉省長。他省能仿行之，則可達到聯省自治之目的。”
陳炯明剛坐上省長位置，頭一件事，便是成立省製編纂委員會，製定和頒布了《廣東省暫行縣自治條例》、《廣東省暫行縣長選舉條例》和《廣東省暫行縣議會議員選舉條例》，全省按部就班，鋪開民選縣議員和縣長工作。縣自治條例，列明了縣的事權範圍，凡未載明的，一概歸省政府。縣的事權，計有十一項：
一、辦理師範學校，中學校，高等國民小學校，幼稚園，半日學校，各種廢疾學校，宣講所，圖書館，博物館，美術館及其他關於教育事項。二、獎勵農桑漁牧墾荒造林經營並監督共有及私有工業，設立各種展覽所試驗場，及其他關於實業事項。三、疏浚河流湖塘，修築埤圳沙圍堤防並道路，及其他關於水利交通事項。四、建築並管理公有營造物，及一切公共土木電力煤氣工程。五、辦理縣銀行各種保險合作，及其他公共營業。六、清理市街屠場，整飭公園公墳，及其他關於公共衛生事項。七、辦理義倉施醫育嬰恤嫠養老，收養廢疾，保護工人，及其他公益慈善事項。八、辦理警察及保甲團防並其他保安事項。九、調查戶口生死婚嫁，及其他關於統計事項。十、辦理行政官長依法令委托征收，及執行各種事項。十一、其他依法令賦與自治事項。
縣長的產生，由縣民直接選出三名候選人，由省長擇一任之。對這種“半幹涉選舉”方式，省議會曾提出異議，指有違民治精神，不如一人一票的直選方式。但陳炯明認為，當時鄉村士紳勢力極大，為避免被士紳把持選舉，故采取這種過渡性質的“半幹涉選舉”。最後省議會接受了陳炯明的解釋。
在選舉中，有一個非常特殊的規定，就是每位選民必須在當年參加義務勞動三天，憑勞役證換取選舉票。如不能參加的，須出資請人代勞，每天毫券四角。義務勞動大多是安排去修築公路，從後來投票的踴躍程度看，似乎許多選民都覺得很劃算。
1921年9月，全省民選縣議員完成；11月，民選縣長亦告完成。縣長由民選產生，在中國是開天辟地頭一回。在當時引領風氣的《新青年》雜誌上，刊登了一位讀者來信，向廣東發出熱烈的呼籲：
廣東那方麵，我最不希望再有什麼統一中國底行動——那隻是白費事，結果替我們國民更墮深一層地獄。從混雜不清的所謂“統一體”，漸漸分為更完全，更有希望的小“統一體”，這是“進化”底趨勢——無論那種“進化”都是這樣。我覺得現在實有多少熱烈的人們，讓“徹底”“犧牲”“奮鬥”鬧昏了——鬧得一事無成，我隻希望廣東成為世界上一個模範的“新國”……以廣東的麵積和人口，足夠“國”底資格了。不然，我就怕外攻內訐，把一點有希望的芽以及根完全鏟去，那後來的實現格外難了。隻一點火在黑暗中大發其光，是易招滅熄的，但在一個能發光而有引起他物燃燒的地位時，自然是努力吐光焰，照耀一切！如孫、陳及先生等人，在廣東一地卻是那點有力量的火，等到廣東燒得紅了，別處也見著太陽是從廣東來的了！
盡管孫文是統一論者，但他也很看重縣自治，並認為那是尊國進步的起點，他提出的訓政，就是實行縣自治。這與陳炯明主張先縣自治，然後省自治，然後及於全國的設想，有相當的契合之處，本應行合趨同，但現實中，卻總是齟齬叢生。追根尋底，矛盾恒在於：孫文要先統一（軍政），後自治（訓政）；陳炯明則要先自治，後統一（通過聯省自治達致統一）。雙方立場不能調和，在合作的路上，便漸行漸遠了。
陳炯明高度關注在縣長和縣議員選舉過程中的舞弊事件，他要求所有選舉訴訟，一律移交法院處理。法院共受理了十幾件舞弊案，其中番禺縣兩次選出的縣長、縣議員，都因被揭發舞弊，引起訴訟，被法院判決無效，成為當時十分轟動的案件。這在民國以來大大小小的選舉中，也是極其罕見的，表明選舉逐步納入法律的軌道，有望開始良性發育。
與此同時，各項自治舉措，次第展開。1921年3月8日，省教育委員會成立，邀請新文化運動旗手之一的陳獨秀來擔任委員長，頒布了廣東全省教育委員會組織法，編製教育經費預算。教育會擬訂了一份義務教育計劃，從1922年8月起，至1928年7月止，分期推廣，公立學校實行免費讀書，從前每個學生每月3角錢的學費已取消，務求在6年之內，使300多萬兒童，能夠完全就學。為了實現司法獨立，籌備擴充廣州以外各區法庭，擬設地方廳6處，設一等分庭14處，二、三等分庭64處。
廣東的製憲，起步早於浙江，而完成卻較浙江晚。原因是廣東上半年的大部分時間，都用在縣長和縣議會的選舉上。1921年3月，首先由省議員黃佩荃正式提出製定廣東省自治法的議案，經討論後，省議會決定先行通電各省，讓各省把已製訂的省自治草案，寄給廣東參考。陳炯明把製憲權完全交給省議會，由省政府撥了1000元作製憲經費。
5月8日，省議會決議，正式組成廣東省自治法起草委員會，黃毅擔任主任，著手起草條文。廣東啟動製憲一事，由省議會通電各省，以昭鄭重。王正廷是製憲主要顧問，參考了湖南、浙江的省憲，以及瑞士、美、英、德、法、加拿大、奧地利、比利時、荷蘭、巴西、葡萄牙、土耳其、日本等國的憲法。陳炯明對具體條文，並不幹預，唯一一次是他感到草案中立法權較行政權為大時，提請委員會注意，對省議會自身權勢審慎考慮，使行政權與立法權平行，以免重蹈民元約法的覆轍。
事實上，在那段萬事叢脞的日子裏，陳炯明也沒有太多時間與精力，顧及方方麵麵的事情。各縣選舉縣議員前夕，廣州也在舉辦另一場選舉，令他心煩意亂，這就是由“國會”選舉總統。這是廣東一個非常特殊的情況，別省皆無。一個要地方分權，一個要中央集權，兩條道上跑的車，竟然撞在一起了。正如陳炯明預料的一樣，一旦選舉總統，就得打仗，什麼自治、什麼選舉、什麼建設、什麼模範省，統統都得靠邊站。
選舉總統和西征、北伐，是一件事情上的三個環節，環環相扣，密不可分。果然，孫文就任總統一個月後，1921年6月，即任命陳炯明為援桂軍總司令，葉舉為前敵總指揮，開始第二次粵桂戰爭。
陳炯明雖然極不願意打仗，但他最後總是拗不過孫文，為了避免分裂，隻得受命出兵。幸得粵軍將士用命，威無複加，掃蕩廣西全境，竟勢如破竹。8月初，粵軍草履鬥笠，征旗獵獵，進駐南寧。兩廣傳檄而定。陳炯明主張“桂人治桂”，軍民分治，推舉廣西籍的馬君武為廣西省長，保全了廣西省議會，期以“模範起信”與“聯省自治”推動兩廣建設。如果可以達成，這場仗也還算值得。
馬君武是參議員出身，當年曾揮拳怒打宋教仁。在一次桂軍的騷亂中，卻為亂兵所獲，精通英、日、德、法等國文字的馬君武，貴為一省之長，卻吃了亂兵幾個耳光，身上的財物，被搜刮一空。聞訊趕來的老部下，把他從亂兵的槍口下，救了出來。
馬君武雖撿了一條命，但身無分文，經苦苦哀求，始從亂兵手中討回眼鏡，帶著愛妾，狼狽搭船逃回廣東。詎料在途中又遇亂兵，彈雨橫飛，愛妾被流彈擊中，肚爆腸出，當場斃命，馬君武撫屍放聲痛哭。真是“辛苦造民國，棲皇別故鄉。鵑啼知宋亂，道茀泣陳亡”（馬君武詩）。這也是兩廣戰爭中，一段小小的悲慘插曲。
局勢略定，陳炯明希望把重心轉到聯省自治方麵。8月18日（巧日），廣東省長公署以陳炯明名義發了一電，響應浙江督軍盧永祥的自治倡議，敦請全國各省區派代表，到上海製定國憲，建立永久和平之基：
民國建立於今十年，禍亂相尋，迄無寧歲。內則群奸賣國，外則軍閥擅權，宇內河山分崩離析。推厥原因，良由大法不立，國基未固，至使強徒暴客，各肆其奸，言國是者或侈談集權，或倡言統-；徒飾外觀，終無實際。循是以往，國將不國。敬讀盧督軍通電，先定省憲以樹民治之基；進議國憲以圖統一之效。宏謀偉畫，誠為今日救國良方，至為欽佩。14
陳炯明還派代表帶著廣東的省憲草案，與浙江、湖南進行協商，謀求聯省自治運動盡快進入實質性的階段。但上海《申報》8月26日刊登“巧電”後，在廣州卻引起了軒然大波。在政務會議上，孫文憤怒指出，這是陳炯明反對政府的一種表示。電文開頭，並無“大總統鈞鑒”一類字眼，顯然不把大總統放在眼裏。“為了維護政府的權威，我要對競存提出詰責”。
大家決定先由非常國會出麵反擊。胡漢民連夜聯絡議員，議員們一聽陳炯明如此目無總統，亦無不義憤填膺，擔心萬一讓陳炯明成事，聯省政府告成，南方政府和“非常國會”，勢必要關門大吉了。於是決定由蕭錦輝等40多位非常議員聯名，在國會提出質問，並要求對陳進行彈劾。淩鉞議員提議國會開會，討論查辦陳炯明案。一部分有華僑背景的官員，紛紛向孫文提議撤職查辦陳炯明。他們以“美洲華僑聯合會”名義，發表通電，指責陳炯明“擅出主張，甘冒不韙”，罵尤不解恨，竟拿“通敵附逆”的帽子，扣在陳的頭上。眾口毀譽，浮石沉木。陳炯明身陷漩渦中心，既憤怒又無奈，沉痛表示：“如此局麵，尚不竭力維護，反生內訌，我將解職居家侍母，暮年尚覺得人生之樂，若在職一日，絕不變吾初衷，隨這些人胡鬧。”
孫文也考慮到援鄂在即，不希望這件事鬧大影響北伐。他把怒火暫且壓下去，要求陳炯明乘勝出擊，麾師北進，飲馬長江，實現統一中國的大計。10月8日，廣州非常國會通過孫文提出的北伐出師案。10月18日，孫文在廣州東較場主持北伐誓師大會，隨即和夫人宋慶齡一道乘汽車到天字碼頭，登上寶璧兵艦，起程赴桂，督師北伐。
孫文要廣東政府接濟軍費400萬元。但粵桂戰爭花費巨大，廣東政府早已入不敷出，赤字龐大，即使竭其所能，亦隻可籌到200萬元，陳炯明並非有錢不給。在1922年廣東省財政廳編製的年度預算案中，財政收入1388萬元，支出3740萬元，赤字達到2352萬元。15但孫文不看數字，隻問結果，雙方信使，徒勞往返，無濟於事。孫文親赴南寧，當麵向陳炯明曉以大義。但陳炯明堅持認為民亦勞止，汔可小康，不宜再動幹戈，還是以先定省憲，確立民治基礎，再議國憲，循序漸進地推進統一，為上上之策。
10月29日，孫文在梧州設大本營，一麵派汪精衛回廣州籌餉，一麵躬親督師，溯江北上，向桂林前進。途中思前想後，怒火再燃，憤然表明：“我已立誓不與競存共事。我不殺競存，競存必殺我。”16一氣之下，把手槍交給一位部下，令其刺殺陳炯明，把這位下屬嚇出一身冷汗，栗栗然不敢領命。陳炯明兩年後寫信給吳稚暉說：“唯有一事，至今為我所不解者。南寧勞軍之日，即欲演烹狗之劇，事後聞之，毛發俱悚！我誠無狀，然至今想不出獲罪至此。”
而陳炯明念茲在茲，唯在自治，對北伐極不以為然。孫文去廣西，他則從廣西返回廣州。兩人走著相反的方向。陳炯明回到廣州後，國會在第一公園舉行隆重的“歡迎遊園會”。第一公園以前是廣東巡撫衙門，花卉遍地，佳木蔥蘢，現已成普通市民的娛樂場所。因為知道陳炯明要來參加園會，裏裏外外，人山人海。當陳炯明步入會場時，鼓樂齊鳴，歡聲雷動。一群青年學生列隊，激動而靦腆地高唱起《歡迎陳總司令援桂凱旋樂歌》：
他宏願救民水火，獨破自治天荒。
社鼠城狐，荼毒腹地，一怒殺伐用張。
桂人呼籲，驚心動魄，義師伐罪侮亡。
殺人見血，救人救徹，真是菩薩心腹。
直搗邕寧，如湯沃雪，驅盡封豕貪狼。
雄軍所至，一月三捷，士女簞食壺漿。
陳師整旋，凱歌競奏，沿途陣馬風橋。
造成兩粵，輔車幸福，紀功史冊煌煌。
在國會議員致歡迎詞之後，陳炯明上台致答謝詞：“此次援桂得以成功，完全以公理戰勝強盜。炯明殊未敢以功自居。今國會諸公過於獎飾，慚愧得很。但廣西強盜雖已剿除，大局前途，仍多障礙。欲謀國內統一，不能不合力以求之。國會所以代表全國民意，倘能發揮真理，使全國人民先了解於何者為合法，何者為非法。然後臨之以兵，則不合法者當無所逃避也。”
11月中旬，陳炯明召集全省民選新縣長到廣州，舉辦縣長地方自治討論會，討論地方應興應革之事。陳炯明對全體民選縣長加以訓勉，語重心長地說：“本省為提倡自治，及重視縣長之職起見，是以實行由人民選舉縣長，由省長擇優委任。但選舉縣長其得人，能比純任官廳專委為勝乎？抑否乎？則以此次初行選舉為試驗。若試驗結果善，則選舉製可冀自然推行；若試驗結果惡，則選舉製不免於推翻，故此次之選舉製之能否永久實行，其責任純放在各位身上。”
不過，民選縣長試驗最後的結局，與結果善惡無關，卻成了政治鬥爭的犧牲品，這是陳炯明所始料不及的。
11月上旬，省憲法進入審查階段，議員們集中在南園開會，除星期日休息外，每日開會，務求早日完成。經二十餘日的討論，通過第一讀會。11月28日開第二讀會，對文字作最後的修正。然後報告大會討論，再谘送省長征集意見。
廣東省憲能夠如此快速通過審查，一方麵因陳炯明把薪助火，推轂甚力，另一方麵，也是湖南、浙江已猛著先鞭，為廣東注入了無形的動力。就像香港報紙所說：“查此次憲法之所以趕速審查者，係促自治之進行，且為實行聯省製之張本。聞浙江湖南等省省憲亦經草就，俟我粵同時提出，已屢電催促。唯聞孫文則似不讚成，蓋於其總統製有礙也。然陳（炯明）氏則力主聯省製，屢催促早日完成宣布，因是省會從速審查完竣。”
12月19日，省議會正式通過《廣東省憲法草案》，全文共135條，分為15章。其中規定每年省預算不能超過十分之三用在軍事上，而最少要有十分之二為教育經費，以支持全省強迫的六年小學教育；規定縣長、縣議員由公民直接選舉；規定公民有勞動權，凡有能力而失業者，得享受之，如公立平民工廠及職工介紹所之類；規定公民有要求特別保護勞工之權，因工人、雇主發生利害衝突時，多屬工人失敗，故應特為保護。凡此種種，都是廣東省憲中的亮點。
然而，廣州現在是中華民國“首都”，是“大總統”駐蹕之地，雖然政令不出“總統府”，但畢竟有一個名義上的“中央政府”擺在那裏。因此，雖然省憲法告成，但比起其他自治省份，要真正實施，有更多的現實障礙難以逾越。陳炯明雖有心自治，卻無力回天。
浙江潮漲潮退
盡管聯省自治已形成一股浩蕩潮流，沛然莫可抵禦，風潮所及，並不限於南方護法省份。在北洋勢力範圍內，也得到浙江、奉天、江蘇、江西、湖北等地的響應，其中最賣力的是浙江督軍盧永祥。他一向被視為皖係的大將，直皖戰爭後，雖然沒被掃地出門，但強敵環伺，危機四伏，朝不慮夕，令其有所覺悟。於是，在浙江人士的鼓動下，毅然投身到聯省自治的大潮中。
浙江的自治運動，濫觴於1919年。因地理之便，江浙一向是中國文明程度較高的地區，民間學術思想活躍，報業發達，紳商力量強大。當時南北和談，遲遲不決，民間彌漫著一股失望情緒。自治的聲音，有如八月怒潮，沿著錢塘江滾滾而來，高漲衝蕩。浙江省議員孫宋卿等十八人登高一呼，聯名通電全國：“吾國自來國家之重心操自朝廷，今則其重心之所在在於地方。”他們要求清楚劃分中央與地方的權力，避免因政客弄權、政局變化，陷入國危省亡之境。
1920年直皖戰爭後，浙江的危機感愈加強烈。著名律師、省議員阮性存是一位“弄潮兒向濤頭立”的熱心人士。吳佩孚提出召開國民大會解決時局的主張後，阮性存抓住這個題目大做文章，在杭州自發組織國民大會籌備會，並且致電曹錕、張作霖，以子之矛，攻子之盾，質問他們：“諸公之欺吳將軍耶？抑吳將軍欺國民耶？言行不顧，何以取信於人？信用失而人心去，人心去而諸公休矣！”
國民大會雖然沒有開成，但自治的空氣，卻因此熱浪盈天。12月8日，阮性存在省議會呈交提案，請盡快召開浙江省自治法會議，並附上一份《省自治法會議組織法》的草案。他說：“省自治法，應由各省自己製定，並不是中央集權者所說的地方製度，宜取劃一主義。各省人民製定此法，即行使人民固有之主權，與約法並無抵觸。”這一見解，得到旅滬浙籍名流褚輔成、王正廷、沈鈞儒、蔣智由等人的呼應。
1921年元旦，北洋政府讓各省選派代表來京開地方行政會議，討論地方自治。但浙江省議會議員陳益軒認為此舉隻是拖延之計，名為討論自治，實則阻撓自治，與民意相違背，浙江應拒絕參加。他的提議獲多名議員讚同。於是在這次會議上，浙江這樣的重要省份，竟然缺席，便成了一個引人注意的信號：浙江自治，已響起了起程炮。
接下來的事態發展，一發不可遏製。
北方選新國會議員時，阮性存在省議會提出，浙江無須湊此熱鬧，北洋政府絕無實行民主的誠意，所謂選舉，無非是假借民意，牟取私利。結果在省議會的反對下，浙江省下令停止選舉。
4月22日，浙江省議會議員李次九、王廷揚、林文琴、阮性存等人，發起組織省憲期成會，設臨時事務所於浙江省教育會。5月22日，正式開成立大會，有一千多人參加，氣氛熱烈。阮性存在會上再次慷慨陳詞，痛批北洋政府違背人民利益，已無可與為，各省人民又無武力足以驅北洋軍閥出境，隻可用不流血的革命方式，即自定省憲，自選省長，若是則北洋軍閥在各省的地位，即失去法律上的保障。
會後即著手討論製憲程序，並推舉代表赴省議會請願。同時阮性存、胡炳旒兩位議員在議會再次提出省憲法會議組織法案。31日，省議會通過該案之修正案。褚補成也帶著章太炎在上海起草的自治方案，興衝衝到了杭州，為浙人出謀劃策。
6月2日，省議會選出起草員55人，組成起草委員會，推舉王正廷為委員長，當時王不在浙江，由委員中年紀最長的王孚川代理，阮性存、王正廷、褚輔成、袁榮叟、沈鈞儒、周繼瀠、何建章7人為主稿員。從27日開始分組起草文本，以30天為期，完成初稿。浙江製憲也有它的特色，就是完全透明化，允許本省普通公民出席旁聽討論。草案擬成後，成立憲法會議審查，以60日為會期，通過後由憲法會議宣布。
6月4日，盧永祥發表反對北方國會選舉，主張各省自定省憲的“豪電”。早在4月23日，盧永祥曾發表通電，主張廢除督軍製，已引起全國轟動。而這份“豪電”，更是聳動全國觀聽。盧永祥宣稱：
年來政黨視線集中中樞，野心家複斤斤焉保持中央集權之名，以為盜國肥己之便。十年九亂，正坐此病，國人懲前毖後，謂與其鶩中央集權之虛名，履尾大不掉之實禍，何如分權於地方，俾群才各有效用之途，先以省憲定自治之基礎，繼以國憲保統一之舊觀，改弦更張，斯乃正本清源之道。
“豪電”發表後，馬上得到陝西、湖南、廣東、湖北、四川、雲南、貴州等地軍政長官的熱烈響應；河南、廣東、山東等省的省議會，也先後來電支持。江蘇、福建等省甚至派員專程到浙江實地考察取經。驟然間，在中國渾濁的天空上，仿佛又多了一顆光芒四射的新星，與湖南、廣東爭輝。
分布各地的浙江人，對家鄉自治製憲，都表現出極大的熱情。旅滬浙人於6月19日成立浙江省憲協進會，以“促進本省製憲，完成地方自治，使浙江省為中華民國組織中一自治省”為宗旨。主要成員有李徵五、張心蕪、蔣著卿、許一飛、黃獻廷、褚輔成、費公俠、鄔誌豪等人。其中褚輔成是原國會副議長，在浙江無人不識；李徵五擔任過前清提督九門步軍巡捕五營統領，是上海青幫大佬之一，張心蕪是《新世界日報》的編輯；徐建侯是《愛國晚報》的經理；鄔誌豪是上海各路商界總聯合會的常務理事，都是活躍於浙江的聞人。
6月30日，《浙江省憲法草案》脫稿。條文中值得細品之處甚多，如在“省民之權利義務”條文中，對人民所應享有的權利，包括男女平等權，自由居住遷徙權，用語言、文字、圖畫、印刷及其他方法自由發表意思之權，集會結社權，訴訟權，擔任公職權，請求救濟權等，皆有細致的規定。又如“省民被拘押時施行拘押處分之機關最遲須於六小時內以拘押理由通知本人”，“省民被拘押時本人或第三者均得以出庭狀請求法院於二十四小時內提至法庭審查其理由，法院不得拒絕之”等規定，都彰顯出對人權的尊重，備受世人稱頌。
7月4日，由起草委員大會開始討論。7月12日，省憲法草案及其施行法三讀通過。7月23日，召開浙江省憲法會議。7月27日，憲法會議在杭州高喬巷省議會開第一次正式大會，選舉王正廷為議長，褚輔成為副議長。議員共207人，除55名起草委員外，還有來自各縣議會的75人，以及補選各法團的代表77人，以解決各法團參加製憲的問題。8月5日，會議通過浙江省憲法會議組織法補充條款。8月12日，會議通過由阮性存執筆的《浙江省自治宣言》，提出四大主張：
一、自宣言之日起，凡基於固有主權之發動，在國憲施行前，所有向屬於中央政府之事權，在本省範圍內一律保留之。
二、自宣言之日起，凡以中央名義對外一切政治行為，關係本省利害者，非至依本省憲法所定正式政府決議同意之日，概不認為有效。
三、自宣言之日起，所有現行法令，違反本省自治主義，或因而妨害公共治安者，本省得以自治權，宣告其失效。
四、基於本省自治權之作用，在憲法會議組織法施行後，所有本省第三屆議會之選舉及縣自治法之施行即廢止之。
經過憲法會議三讀，1921年9月9日上午10時，《浙江省憲法》正式公布，俗稱“九九憲法”。由省議會湯國琛議員執筆，恭恭敬敬，以楷書抄錄憲法一部，省憲法會議全體議員蓋章，送浙江省立圖書館，永久保存。
浙江製憲，得到督軍與省長的支持，雙重保險，本應順風順水，輕舟飛渡，毫無懸念。詎料卻困難重重，最後竟至陰溝裏翻船。究其原因，不是外部阻力，而是省議會自身問題作梗。因第二屆省議會任期已經屆滿，按舊有的《省議員選舉法》，1921年7月1日為第三屆浙江省議會議員初選期，隨後將擇期複選。到底是等省憲頒布實施後按新法選舉，還是按舊的選舉法選舉，一涉及個人權利，便眾說紛紜，難以調和了。
新舊之法，區別在於：舊法是按選民比例，間接選舉，而省憲則規定議員由直接選舉產生。憲法會議認為省憲、省選，存在根本抵觸，不能並行，要求緩辦選舉，等省憲正式實施，但省政府堅持必須馬上按舊法選舉。一部分商界人士也不耐煩了，紛紛表示：“人民有納稅義務，即有選舉之權，當此省憲未製定以前，如停辦省選，即係剝奪公權。公權既被剝奪，以後可不負納稅之義務。”
反對省憲的一個理由，是說憲法會議裏的浙江人，許多長年在外地生活，對家鄉情浣十分隔膜。官司打到盧永祥那兒，他模棱兩可地說，議會三年改選，是人民自有的公權，應否停緩，應聽人民決定，他既不反對選舉，也希望省憲早日實施。
省憲派與省選派，兩造各有依據，似乎都可以成立。但最後沒有如盧永祥所說，讓人民決定，而是由省政府強銷選舉方案。1921年7月1日，大部分縣區在吵鬧聲中開始初選，也有一部分縣區拒絕。
隨著選舉進行，各地的紛爭，有如烈火烹油，火藥味愈來愈濃。有人拉幫結黨，糾結成群，準備械鬥，有人甚至煽動警備隊滋事。四鄉警耗頻傳，一夕數驚。盧永祥始而要求複選“展緩數日”，繼而又改口說由省長做主，不予過問。他態度含糊，其中一個原因，是他隸籍山東，並非土裏生土裏爛的浙江人，在“浙人治浙”的大潮流下，難免有點底氣不足，不敢太過拉偏架，以致招蜂入懷，動搖自己的地位。
8月23日，嘉興補行初選時，在現場觀察的褚輔成認為選舉有舞弊情況，提出質問。縣知事惱羞成怒，不管你是不是大名鼎鼎的國會副議長，一聲吆喝，縣衙衛隊和警長、巡士，如狼似虎，上前圍毆，褚輔成的腿部和議員計宗型的麵部，都被槍刺戳傷，血流如注。在場的二十幾個選民也被打至嘔血。