1979年1月6日，廣東省和交通部聯合向國務院報送了《關於我駐香港招商局在廣東寶安建立工業區的報告》。《報告》表示，根據中央對交通部《關於充分利用香港招商局問題的請示》的批示即“立足港澳，依靠國內，麵向海外，多種經營，工商結合，買賣結合”的精神，同意交通部駐香港招商局在廣東省寶安縣臨近香港的地方建立一批與交通航運有關的工業企業的請求，在廣東省寶安縣境內臨近香港的地方建立工業區。《報告》說：“這樣既能利用國內較廉價的土地和勞動力，又便於利用國外的資金、先進技術和原材料，把兩者現有的有利條件充分利用並結合起來，對實現我國交通航運現代化和促進寶安邊防城市工業建設，以及廣東省的建設都將起到積極作用。”
這份報告當即引起中共中央的高度重視。李先念立即與穀牧商量，決定將交通部長和香港招商局董事長找來，當麵研究。1月31日，李先念、穀牧等聽取了香港招商局董事長的工作彙報。2月2日，在穀牧主持下，召開了一個國家計委、國家建委、財政部、外貿部、人民銀行和交通部負責同誌的會議，商討在蛇口地區開設工廠的問題。會上，香港招商局董事長作了詳細彙報，大家各抒己見，對在國內劃出一塊土地，讓駐港企業來開發、經營、建設，這樣一個中華人民共和國曆史上沒有過的事情進行討論。穀牧在會上傳達鄧小平的意見：廣東、福建可以更放開一些。經討論，與會者同意交通部駐香港招商局在蛇口辦工業區。
就在這時，中共廣東省委也在作積極擴大對外開放，發展廣東經濟的探索。1979年1月，中共廣東省委在傳達貫徹十一屆三中全會精神時，不少同誌提出了利用臨近港澳地區的地理優勢，加強經濟交流，加快經濟發展的設想。一位地委書記向省委提出了一條建議：廣東應當拿出一個地方對外開放。最好從汕頭開始，可以在汕頭建一個像台灣搞的那樣的出口加工區。那裏有海港，曆史上也是開放的，而且地理位置偏在一邊，即使出一點毛病影響也不大。廣東省委進行了討論，省委第一書記習仲勳認為，要搞全省搞，除了重要的僑鄉汕頭外，毗鄰香港、澳門的深圳和珠海也可以同時搞。會議決定將這個意見上報中央。
4月5日至28日，中共中央召開專門討論經濟建設問題的工作會議。會議期間，習仲勳等向中央彙報了廣東的設想，希望中央下放若幹權力，讓廣東在對外經濟活動中有一定的自主權，允許在毗鄰港澳的深圳市、珠海市和重要的僑鄉汕頭市搞出口加工區。這一建議在會上引起了爭議。有人當場大潑冷水，說廣東如果這樣搞，那得在邊界上拉起7000公裏鐵絲網，把廣東與毗鄰幾省隔離開來。
當天，鄧小平聽取了廣東省領導同誌的彙報，對他們采取完全支持的態度。鄧小平說，就劃出一塊地方，叫做特區。還是叫特區好，陝甘寧開始就叫特區嘛！中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來。鄧小平親自向中央提議批準廣東的這一要求。
會議期間，在討論如何擴大對外貿易的過程中，與會的不少負責人也認為，在廣東省的深圳、珠海、汕頭和福建的廈門試辦出口特區，發展出口商品生產，是一項可行的措施。這些意見寫進了會議文件。會後，中共中央、國務院責成廣東、福建兩省，就試辦深圳、珠海、汕頭和廈門四個“出口特區”問題進一步組織論證，提出具體的實施方案報中央審定。
5月11日至6月5日，受中共中央委托，穀牧帶領國務院進出口領導小組辦公室、國家計委、外貿部、財政部、國家建委、物資部等部門的同誌，組成工作組到廣東、福建，與當地同誌一道，分別就兩省經濟發展的條件和規劃設想進行調查和討論。經過反複研究，理出了一個思路：粵、閩兩省要把潛在的經濟優勢發揮出來，必須對經濟體製進行改革，改變過分集中的計劃經濟體製，調動地方的積極性。穀牧等按這個思路擬定了幾項重要措施，並幫助兩省的同誌起草了向中央的請示報告。
6月6日，中共廣東省委向中央提交了《關於發揮廣東優越條件，擴大對外貿易，加快經濟發展的報告》。6月9日，中共福建省委、省革委會向中央提交了《關於利用僑資、外資，發展對外貿易，加速福建社會主義建設的請示報告》。兩省提出的設想主要是：設立特區，“特區內允許華僑、港澳商人直接投資辦廠，也允許某些外國廠商投資設廠，或同他們興辦合營企業和旅遊等業。”特區的管理原則是：“既要維護我國的主權，執行中國的法律、法令，遵守我國的外彙管理和海關製度；又要在經濟上實行開放政策。”
7月15日，黨中央、國務院批轉了廣東省委、福建省委關於對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告，肯定廣東、福建兩省提出的在深圳、珠海、汕頭和廈門辟出部分地區試辦出口特區的初步規劃設想是可行的。廣東規劃到1990年外彙收入達到100億美元，趕上和超過香港目前的出口水平。福建規劃到1990年外彙收入達到35億美元，比現在增長10倍以上。這是一個有雄心壯誌的規劃，也是應當做到和能夠做到的規劃。中央和國務院同意兩省報告中所提出的經濟管理體製，即在中央統一領導下實行大包幹。並指出出口特區可先在深圳、珠海兩市試辦，待取得經驗後，再考慮在汕頭、廈門設置。